Des propositions pour une véritable insertion des personnes handicapées

Lors du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) qui s'est réuni en présence de Jacques Barrot, ministre du Travail et des Affaires sociales, d'Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale et, pour la première fois, du ministre de l'Education nationale, François Bayrou, les présidents des cinq groupes de travail, mis en place le 13 mai dernier afin de faire des propositions au gouvernement (1), ont présenté leurs rapports. Il s'agit de Patrick Segal, pour l'intégration scolaire, de Pierre Gauthier, pour l'aide à domicile (déjà rendu public en octobre)   (2), de Maryvonne Lyazid, pour l'insertion professionnelle, de Geneviève Laroque, pour le vieillissement des personnes handicapées, et de Roselyne Bachelot, pour la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales. Des propositions d'ores et déjà jugées pour certaines « intéressantes » mais qu'il faut replacer dans « la réalité du plan Juppé », estime l'UFAS-CGT (3). Laquelle constate que « la politique de réduction des dépenses frappe les personnes handicapées plus que toute autre catégorie de la population ».

Le même jour, la « mission expert » présidée par Christian Marie, inspecteur général des Affaires sociales, a présenté au cours du Conseil supérieur pour le reclassement professionnel et social des travailleurs handicapés et en présence d'Anne-Marie Couderc, un «  document d'étude » prenant la forme de fiches synthétiques couplées à une liste de propositions intéressant l'emploi des travailleurs handicapés (4).

Renouvelé pour 3 ans en mai dernier, le Conseil national consultatif des personnes handicapéesréunit les grandes associations concernées, les organisations syndicales et patronales ainsi que les représentants des différents ministères. Cette instance, dont la présidente est actuellement Roselyne Bachelot (député RPR du Maine-et-Loire) et le vice-président Henri Lafay (président de l'Association pour adultes et jeunes handicapés), a pour mission de donner des avis au ministre chargé des Affaires sociales concernant la formation, les ressources, l'accessibilité et l'évolution des réponses aux besoins des personnes handicapées.
Le Conseil supérieur pour le reclassement professionnel et social des travailleurs handicapés est une instance consultative chargée d'éclairer le ministre du Travail sur les mesures à promouvoir en ce qui concerne la réadaptation fonctionnelle, la rééducation et la formation professionnelle, le placement et l'organisation du travail protégé. Présidé par le ministre du Travail, il rassemble une cinquantaine de membres : des représentants des ministres concernés, du Parlement, du Conseil économique et social, du Conseil d'Etat, des organismes de protection sociale, des syndicats, des associations de handicapés, de l'AFPA, de l'ANPE, de l'Agefiph...

Où en est-on au niveau de l'intégration scolaire de l'enfant et du jeune handicapé ? Leur prise en charge a connu « un développement par paliers, inégalement cependant, selon les types de déficiences et les niveaux de scolarité », constate le groupe de travail présidé par Patrick Segal, délégué interministériel aux personnes handicapées. Lequel relève néanmoins qu'au regard de l'école, « le dispositif réglementaire de l'Education nationale s'est beaucoup enrichi pour prendre en compte au maximum les spécificités de chacun ». Il n'empêche qu'au-delà « d'un constat global favorable », certaines difficultés « sont encore à résoudre ».

C'est ainsi que le rapport souligne les problèmes d'orientation liés aux difficultés de fonctionnement des différentes commissions dont la composition, déplore-t-il, exclut actuellement les collectivités territoriales. Des difficultés qui mériteraient d'être examinées au sein d'un groupe de travail interministériel. Quant aux aides techniques, « souvent nécessaires », leurs financements sont « disparates, facultatifs, voire inexistants ». Aussi est-il demandé d'identifier les aides ayant un caractère pédagogique et de régler « clairement » la compétence de chacun des financeurs. Les universités étant également invitées à mettre à la disposition des étudiants les aides nécessaires.

Autre sujet brûlant, l'accompagnement. Le groupe relève ainsi l'insuffisance des services d'accompagnement spécialisé, ce qui entraîne souvent une orientation des jeunes en fonction de l'offre disponible et non de leurs besoins. Il préconise donc de régulariser les autorisations en cours et non financées et de développer les services dans le cadre des schémas départementaux. Il suggère également de réfléchir à de nouvelles formes d'organisation (lorsque les distances ou les besoins rendent difficile le développement des services prévus par les annexes XXIV) ou de reculer les limites d'âge pour permettre la prise en charge des étudiants. Enfin, il souhaite mettre fin à la multiplicité des appellations de ces structures par l'utilisation d'un terme générique. Par ailleurs, le rapport propose de sortir du flou actuel concernant les solutions mises en œuvre localement au niveau de l'accompagnement des élèves dans leur vie quotidienne dans les établissements scolaires. Il recommande ainsi de dresser un état des lieuxdes formules existantes (par exemple, le recrutement d'auxiliaires d'intégration) et d'engager une réflexion nationale pour définir juridiquement ces aides lorsqu'elles apparaissent indispensables et préciser leurs modes de financement.

Autre obstacle à l'intégration, le défaut d'accessibilité de nombreux bâtiments. Mais encore faut-il, estime le rapport, que les établissements d'enseignement supérieur puissent avoir accès au Fonds interministériel d'accessibilité dès 1997.

Sujet également largement abordé, laplanification et, notamment, le manque de liaison entre les Affaires sociales et l'Education nationale. Aussi, le groupe de travail, souhaitant que celle-ci se conforme aux principes des prochaines dispositions de la loi de 1975, réclame notamment la mise en place d' « une véritable coordination » (prenant en compte les échéances de préparation de la carte scolaire et les éléments disponibles à la commission départementale d'éducation spécialisée). Enfin, d'autres points sont évoqués comme la formation des personnels, le projet d'intégration individuel (renvoyé à une réflexion dans « un autre cadre » de travail) et les transports qui mériteraient, selon le groupe de travail, la réunion d'une commission nationale avec les partenaires concernés.

Outre ces problèmes généraux, les membres du groupe se sont également intéressés aux difficultés des étudiants handicapés. C'est ainsi qu'ils proposent de créer dans chaque université un service d'accueil spécifique(doté d'un budget propre). Par ailleurs, relevant les obstacles liés aux différents statuts dont dépendent les jeunes qui fréquentent l'enseignement supérieur, le groupe de travail souhaite qu'une commission de réflexion étudie cette question. Et sur les autres droits (allocations), il estime que les textes devraient permettre à l'étudiant « d'opter pour l'un ou l'autre des régimes en vigueur ». La vie sociale n'est pas non plus oubliée : il est ainsi suggéré de réaliser un guide des résidences universitaires (faisant l'inventaire des chambres aménagées et proposant à cet égard la définition de critères nationaux), de créer des services d'aide à domicile de type SESSAD ou SSIAD et de clarifier les responsabilités en matière de prise en charge de l'hébergement spécialisé.

Enfin, le groupe recommande de développer les services de prise en charge spécifique pour les jeunes« en souffrance psychique » ,dont le nombre augmente parmi les étudiants. Ceux-ci ne souhaitant pas toujours être reconnus comme handicapés.

La décentralisation dans le domaine du handicap s'est accompagnée, selon le groupe de travail présidé par Roselyne Bachelot, député RPR et présidente du CNCPH, « d'indéniables blocages, sources de contestations récurrentes de la part des collectivités territoriales, des usagers, des associations et des professionnels du secteur ». Outre la rupture d'égalité entre les usagers, les textes de décentralisation n'ont pas permis de tracer une frontière entre les domaines de compétences respectifs des collectivités (Etat, régions, départements, communes) et des organismes de sécurité sociale. Ainsi, explique le rapporteur,la responsabilité se trouve éclatée entre plusieurs intervenants, comme dans le cas du maintien à domicile avec des postes d'auxiliaires de vie financés par l'Etat, ou comme pour l'hébergement des adultes lourdement handicapés, insuffisamment déterminée, ce qui induit un déni de compétences de la part de chaque collectivité.
Mais « bien plus fondamentalement, note le rapport, l'imprécision, voire l'inexistence de réglementation sur certains secteurs et surtout l'absence de règles claires organisant les rapports entre collectivités ne facilitent pas une maîtrise globale et une coordination satisfaisante des actions entreprises au service de l'intégration des personnes handicapées ». Une coordination d'autant plus indispensable que le coût de la prise en charge sociale du handicap est en constante progression.
A ce constat le rapport oppose cependant des « aspects positifs évidents », notant la multiplication d'initiatives pertinentes, au nombre desquelles sont cités les sections annexes de CAT, les services d'aides à l'autonomie et à la vie sociale, la politique d'accessibilité du cadre urbain et des transports, et « l'effort exceptionnel » de créations institutionnelles engagé par les départements ces dix dernières années (18 222 places pour adultes handicapés).
Mais comment pallier les dysfonctionnements liés à la décentralisation ? Sur cette question, les membres du groupe de travail ont eu du mal à trouver un consensus minimal. Pour le moins, faut-il« repréciser le rôle de l'Etat ». Le rapport relevant à ce sujet l'opposition entre les représentants des administrations centrales défendant la décentralisation et les associations de handicapés. Ces dernières montrant un attachement qualifié sévèrement de « nostalgique » à un Etat « constituant le décideur-opérateur-interlocuteur attitré et clairement identifié de la politique sociale du handicap ».
Aucun « scénario idéal » de répartition des compétences n'a donc pu être dégagé, mais plutôt des « lignes-forces » . La décentralisation, « réalité incontournable », doit permettre de « servir » l'usager, c'est-à-dire la personne handicapée « appréhendée dans la diversité de ses besoins  et de ses attentes ». Dans cet esprit, il s'agit « d'élargir aux personnes handicapées la règle commune plutôt que de préconiser des solutions spécifiques », ces dernières étant souvent sources de contentieux. Les rapporteurs plaident pour des règles du jeu claires et opérationnelles ainsi que pour le développement « d'instances acceptées de dialogue, voire d'arbitrage », le rôle de l'Etat devant être « résolument » réaffirmé. Mais ils insistent également sur lanécessaire stabilisation du cadre juridique de la politique sociale du handicap, et notamment le règlement de l'amendement Creton et l'encadrement juridique des foyers occupationnels et des foyers à double tarification. Dernière préconisation : développer la prévision et l'innovation.
H. M.

L'insertion professionnelle des handicapés fait l'objet de propositions du CNCPH en phase étroite avec celles de l'inspection générale des affaires sociales  (IGAS), présentées lors du Conseil supérieur pour le reclassement professionnel et social des travailleurs handicapés.

« Force est de constater que malgré les efforts de l'Etat mais aussi de tous les partenaires institutionnels ou associatifs pour la promotion de l'emploi des personnes handicapées en milieu ordinaire de travail, les résultats sont encore bien décevants » (le taux d'emploi était de 3, 7 % en 1992, 4, 3 % en 1994), déplore le groupe de travail du CNCPH sur l'insertion professionnelle. Or, le champ de l'insertion professionnelle est marqué, constate-t-il encore, par « la déclinaison atomisée des politiques conduites par des acteurs multiples dont les missions et les actions respectives mériteraient d'être précisées ».

Dans un premier temps, il s'agirait, indique la présidente du groupe, Maryvonne Lyazid, membre du Conseil de l'Europe et consultante auprès du directeur de l'action sociale, de coordonner les pratiques pour améliorer le passage du milieu protégé au milieu ordinaire de travail alors qu'actuellement le taux de sortie des centres d'aide par le travail  (CAT) n'atteint que 0, 8 %. Ainsi au plan national, une commission permanente tripartite uniquecomposée des administrations concernées, des partenaires institutionnels et du secteur associatif pourrait être instituée, relayée au plan local par les programmes départementaux d'insertion des travailleurs handicapés. Ceux-ci deviendraient alors « les lieux de mise en cohérence du dispositif au sein duquel les DDASS doivent s'investir davantage ».

Eviter la constitution de« filières » ayant le milieu protégé pour seule issue est l'un des autres axes de réflexion du groupe de travail, qui déplore « l'orientation mécanique » des personnes handicapées en CAT « réalisée sous la pression institutionnelle aboutissant à des listes d'attente à l'entrée des établissements de travail protégé ». Il propose donc un « travail préventif » en amont des filières de formation des instituts médico-éducatifs et médico-professionnels  (IME-IMPRO) par le développement notamment des formations en alternance (plus particulièrement l'apprentissage), l'organisation de stages en entreprise pendant et à l'issue de la scolarité. Une démarche qui implique la revalorisation de la fonction d'orientation des Cotorep qui se situeraient ainsi « au cœur d'un réseau de construction du parcours d'insertion » et non plus comme de simples « prescripteurs ». Le groupe de travail entend également que la formation professionnelle fasse partie intégrante des missions des IME-IMPRO, tandis que la vocation originelle des structures de milieu protégé serait réaffirmée comme « lieux de passage, de transition vers le milieu ordinaire ». Il s'agit alors d'encourager des modes de prise en charge « plus innovants » favorisant le recours à des échanges entre CAT, la mobilité entre CAT et ateliers protégés, la mise en place de CAT « sans murs, hors les murs » ou encore de développer le travail à temps partiel. Des démarches qui pourraient s'accompagner de l'attribution d'une prime à la sortie, d'une modulation du budget ou de subventions au CAT novateur, suggère encore le groupe de travail.

Mais le passage du milieu protégé au milieu ordinaire de travail implique également de s'interroger sur le statut juridique de la personne handicapée et sur le niveau de la garantie de ressources (GRTH). Il s'agit là, souligne le rapport, d'examiner l'opportunité de supprimer le cumul de l'allocation aux adultes handicapés avec la GRTH en CAT (lequel permet à la personne handicapée de disposer de ressources supérieures au SMIC alors qu'en milieu ordinaire de travail, le niveau souvent bas de qualification rend peu probable un revenu supérieur au SMIC) et « l'éventualité d'une progressivité, d'une modulation plus drastique du niveau de revenus sur des critères à définir ».

Enfin, en aval de l'insertion, le rapport propose d'instaurer un droit au retour en milieu protégé pour le travailleur handicapé qui se serait engagé dans le milieu ordinaire de travail. Ce dispositif consisterait en un système de « places volantes ». Lequel permettrait, en effet, une affectation prioritaire des places de CAT aux personnes ayant connu un échec d'insertion « avéré » ou encore une possibilité d'accueil en surnombre avec priorité lors d'une prochaine affectation de places.

Concernant l'obligation d'emploi des personnes handicapées, la mission IGAS, présidée par Christian Marie, a recherché des « modes d'acquittement diversifiés » pour développer les liens entre employeurs et travailleurs handicapés. Ainsi, propose-t-elle notamment de permettre aux entreprises de s'acquitter de leur obligation en accueillant des stagiaires handicapés. Parallèlement à cette diversification, la mission suggère de promouvoir les accords d'entreprises tout en veillant à ce qu'ils aient un « contenu réel aisément vérifiable ». Sur le thème de la transition du milieu protégé au milieu ordinaire de travail, les propositions tournent autour du renforcement des parcours d'insertion, des structures de travail protégé (par l'accroissement notamment des capacités d'investissement de ces structures), ou encore du rapprochement entreprise/travailleur handicapé par le biais du « détachement ». La mission IGAS suggère, tout comme le CNCPH, d'instaurer un droit au retour pour le travailleur handicapé à l'issue d'une tentative infructueuse en milieu ordinaire.

Autre thème abordé, celui de la formation professionnelle, pour lequel il faut améliorer la connaissance des besoins et des parcours de formation, développer l'offre de formation ou encore les possibilités de recours à l'alternance et à la rééducation en entreprise. Il s'agit également « de mettre en cohérence » les différents dispositifs ou encore de moderniser les centres de rééducation professionnelle. Un ensemble d'actions qui s'inscrivent dans le cadre de la coordination localeoù la généralisation des programmes départementaux d'insertion doit « constituer une priorité », à condition que leurs missions soient clairement définies. S'agissant desCotorep, il convient, indique le rapport, de réaffirmer les objectifs fixés par la circulaire d'orientation du 1^er août 1994 (5) et d'organiser un plan de rattrapage pour les Cotorep en difficulté. Enfin, une liste de simplifications administratives est établie afin de faciliter les démarches des personnes handicapées et des entreprises.

Au nom des sept associations du secteur du handicap moteur (6), la FNATH a approuvé la plupart des orientations dégagées par la mission expert tout en notant que « beaucoup ont un caractère général, ce qui ne permet pas de juger de leurs modalités d'application ». Les associations notent que « cela est particulièrement vrai » s'agissant des aménagements à l'obligation d'emploi qui « ne doivent pas conduire à dénaturer cette obligation [...], en leur substituant des alternatives sans efficacité sur l'emploi réel ». Elles déplorent toutefois qu'une « remise à plat et une évaluation du dispositif qui débouchent sur une clarification des rôles et des compétences de chacun » n'apparaissent pas dans les propositions faites.

Phénomène dont la prise en compte est nouvelle en France, le vieillissement des personnes handicapées reste mal appréhendé par les statistiques. Aussi le groupe de travail, présidé par Geneviève Laroque, présidente de la Fondation nationale de gérontologie, affiche-t-il en tête de ses priorités la mise au point, « dans un délai très rapproché », d'une méthodologiepermettant « d'avoir une exacte connaissance » du handicap et de cette question du vieillissement. Quant à ses propositions, elles s'inscrivent dans un cadre « optimal » de répartition des compétences, renvoyant le financement du gîte et du couvert à la charge de la personne et celui des soins et de l'accompagnement social respectivement à la charge de la sécurité sociale et des collectivités territoriales.

Première des préoccupations : le respect des droits de la personne handicapée vieillissante, souvent d'ailleurs fortement angoissée, comme son entourage, face à l'avenir. Aussi, est-il proposé la création de centres d'information et d'accompagnement, non concurrents mais complémentaires des Cotorep, pouvant être financés sur des contributions communales. Le rapport estime également nécessaire desupprimer « la charnière juridique » de 60 ans pour la remplacer par des « plages » d'âge (20 ans-45 ans, 45 ans-75 ans, plus de 75 ans) correspondant davantage à la problématique de cette population  (3). Ce qui l'amène à réclamer d'ailleurs l'instauration de « véritables projets de vie ». Elaborés par des structures ad hoc reliées aux Cotorep, ceux-ci devraient tenir compte des aspirations des personnes à rester à domicile ou à entrer en structure et éviter le plus possible les ruptures traumatisantes liées à la sortie d'institution. En outre, afin de responsabiliser les personnes, le rapport juge « souhaitable » que celles-ciperçoivent directement les prestations en espèces et s'acquittent elles-mêmes de leurs frais d'hébergement auprès des établissements.

Quant au dispositif institutionnel lui-même, il doit être « mieux coordonné ». A cette fin, une réunion annuelle spécifique du comité régional d'organisation sanitaire et sociale ou d'une conférence régionale ad hoc pourrait examiner les besoins et les réponses apportées aux personnes handicapées vieillissantes, ajoute la commission. Celle-ci souhaite, par ailleurs, que la réforme de la loi du 30 juin 1975 permette la mise en œuvre d'accueil à temps plein ou partiel, durable ou temporaire, d'urgence et de services d'accompagnement à la vie sociale. Mais l'amélioration du système de prise en charge suppose l'élaboration d'un « cadre souple mais déterminé et connu de tous », prévient le groupe de travail. Celui-ci juge ainsi nécessaire de rédiger des textes sur le modèle des annexes XXIV qui, « véritables cahiers des charges », indiqueraient les normes minimales pour les structures et services pour les adultes handicapés, les personnes handicapées vieillissantes et celles vieillissantes handicapées. Les agréments pouvant ainsi être donnés selon l'état de la personne et précisés pour une tranche d'âge, avec « une perméabilité possible ». Il faudrait par ailleurs veiller, dans le cadre des nouveaux équipements, aux possibilités d'évolution de la structure, en intégrant le vieillissement des personnes. La cohérence de l'accompagnement passe également par une meilleure coordination des services (sanitaires, médico-sociaux, sociaux...). Laquelle, notamment lorsque la personne vit à domicile, pourrait, selon le groupe de travail, être assurée par des centres ressources, reconnus au niveau réglementaire. Mais il convient également, est-il souligné, de développer les services d'auxiliaires de vie et de rendre accessibles, « sous une autre forme que la forme dérogatoire actuelle », les services de soins infirmiers à domicile. Ou encore d'intensifier les complémentarités entre maintien à domicile et établissements, en créant des équipes d'accompagnement intervenant sur les deux secteurs. Par ailleurs, il faut favoriser, au sein des structures de travail protégé, toutes « les solutions progressives » d'aménagement des conditions et du temps de travail afin d'éviter « les ruptures brutales » liées au vieillissement. Autre solution également proposée afin, cette fois, d'offrir une alternative à l'hébergement en établissement, le développement de l'accueil familial des personnes handicapées vieillissantes.

Dernier aspect évoqué, « la fatigabilité » et « les doutes » des personnels soignants, techniques et administratifs renvoyés également à leur propre vieillissement. Ce qui rend nécessaire, estime le rapport, d'intégrer dans leurs formations initiales un module sur le vieillissement des personnes handicapées et les handicaps dûs à l'âge. Et de renforcer le dispositif de formation continue.

E. C. - I. S.