Emploi et diverses mesures d'ordre statutaire

La loi relative « à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire » vient essentiellement concrétiser deux accords conclus entre le gouvernement et la plupart des syndicats pour les trois fonctions publiques. Le premier accord paritaire, signé en mai, vise à résorber letravail précaire en ouvrant des concours exceptionnels pour certains agents publics non titulaires les moins qualifiés (1). Le second accord, conclu en juillet, institue un congé de fin d'activité et ouvre ainsi la possibilité aux fonctionnaires ou agents les plus âgés de partir en retraite anticipée en contrepartie d'embauches (2).

La loi comporte également d'autres mesures, d'ordres plus divers, comme celle assurant le financement d'actions de formation pour les agents en contrat emploi-solidarité, celle élargissant le droit au congé parentalaprès l'adoption d'un enfant ou celle reconnaissant l'octroi d'un congé de longue durée pour les personnes atteintes du sida. Les modalités d'accès de la fonction publique aux ressortissants communautaires, ou de mobilité des fonctionnaires français dans d'autres fonctions publiques européennes, sont également précisées.

Elle ne comprend pas, en revanche, d'autres mesures instituées par les deux accords paritaires, telle la création d'un cadre d'emploi d'animateur (3), et qui devraient être prises par le gouvernement sous forme de décrets.

A noter : pour entrer pleinement en vigueur, la plupart de ces mesures nécessiteront des décrets d'application, dont certains sont déjà parus au Journal officiel. La publication des autres textes devrait intervenir rapidement, selon le ministère de la Fonction publique.

• Le congé de fin d'activité

- Conditions de départ en congé

- Situation durant le congé

- Embauche de nouveaux fonctionnaires

• La résorption de l'emploi précaire

• Dispositions diverses

Le gouvernement et six syndicats sur sept (CFE-CGC, CFDT, CFTC, CGT-FO, FSU et UNSA) ont signé, le 16 juillet 1996, un accord visant à transposer aux trois fonctions publiques l'accord Unedic du 6 septembre 1995 prévoyant le départ anticipé des personnels les plus âgés contre des embauches (4). Un texte concrétisé par la loi du 16 décembre dernier.

Un congé de fin d'activité (CFA) est donc créé pour une période allant du1^er janvier au 31 décembre 1997, accessible sur demande, sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service, aux fonctionnaires et agents publics destrois fonctions publiques (Etat, territoriale, hospitalière). Le ministère de la Fonction publique estime à environ 15 000 le nombre de fonctionnaires concernés et d'embauches consécutives : 10 000 dans la fonction publique de l'Etat  (FPE), 4 000 dans la fonction publique territoriale  (FPT), 1 000 dans la fonction publique hospitalière (FPH).

Ce dispositif devrait néanmoins permettre aux établissements ou collectivités concernés de réaliser des économies, dans la mesure où, la loi n'imposant aucun recrutement poste par poste, un emploi de catégorie C pourra succéder à un emploi de catégorie B et où ils recruteront des personnes jeunes en début de carrière (Rap. A. N. n° 3179, Bussereau).

Trois conditions générales cumulatives devront être remplies pour entrer dans ce dispositif, leur définition variant suivant le statut des intéressés, titulaires ou non. Sont concernés les agents de l'Etat et de ses établissements publics administratifs, des collectivités territoriales et de leurs établissements, des établissements hospitaliers.

Les fonctionnaires susceptibles de partir en congé de fin d'activité doivent :

• être âgés de 58 anset de moins de 60 ans 

• se trouver en position d'activité ou de détachement (dans une administration ou un établissement public de l'Etat pour la FPE)  

• avoir accompli au moins :

- 25 ans de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public et justifier de 37 années et demie de cotisations(150 trimestres) au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite, de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ou de tout autre régime obligatoire d'assurance vieillesse,

- ou 15 ans de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public et justifier de 40 années de cotisations(160 trimestres) au titre du code des pensions, de la CNRACL ou de tout autre régime obligatoire d'assurance vieillesse.

Pour partir en congé de fin d'activité, les agents non titulaires doivent :

• être âgés de 58 anset de moins de 60 ans 

• ne pas être en congé non rémunéré ;

• avoir accompli au moins 25 ans de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public et justifier de160 trimestres validés (40 années) au titre des régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse, tous régimes confondus.

La condition d'âge n'est pas opposable aux :

• fonctionnaires justifiant de 40 années de services effectifs (au sens de l'article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite, c'est-à-dire notamment les services accomplis en tant que fonctionnaire titulaire ou dans les cadres permanents d'une collectivité locale, les services d'auxiliaire, de temporaire, d'aide ou de contractuel y compris les périodes de congé régulier pour longue maladie si la validation des services a été autorisée par arrêté pour l'administration concernée, les services militaires...)  

• fonctionnaires ou agents non titulaires justifiant de 172 trimestres validés (43 années) et d'au moins 15 années de services militaires ou civils effectifs en qualité de fonctionnaire ou d'agent public.
La durée d'assurance est réduite pour les femmes, fonctionnaires ou agents publics, de la même façon et dans les mêmes conditions que pour la liquidation de la pension de retraite (du régime public). Rappelons qu'une bonification d'un an par enfant est ouverte aux femmes ayant élevé, pendant 9 ans au moins, 3 enfants avant leur 21^e année révolue (article R. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite). Cette disposition est prise pour les agents non titulaires par dérogation au code de la sécurité sociale qui leur est normalement applicable et qui prévoit une bonification de 2 ans par enfant.

Le congé de fin d'activité est également ouvert, s'ils en remplissent les conditions, aux fonctionnaires ou agents publics placés en cessation progressive d'activité, dispositif assoupli par la loi du 25 juillet 1994 (5), sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service.

Loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996, J.O. du 17-12-96.

• Décrets n° 96-1232 et n° 96-1233 du 27 décembre 1996, J.O. du 31-12-96 (congé de fin d'activité).

• Décret n° 96-1234 du 27 décembre 1996, J.O. du 31-12-96 (emploi précaire).

La demande de congé de fin d'activité est déposée auprès de l'administration, de la collectivité ou de l'établissement dans lequel le fonctionnaire ou l'agent non titulaire exerce ses fonctions, au plus tard 2 mois avant la date du départsouhaitée. Ce délai n'est cependant opposable qu'à compter du 1^er mars 1997(période de 2 mois après la publication du décret).

L'admission au congé de fin d'activité des fonctionnaires est prononcée, sur demande de l'intéressé, par l'autorité investie du pouvoir de nomination ou, pour ceux placés en position de détachement, par l'organisme d'accueil. Le cas échéant, le détachement est prorogé jusqu'au terme du CFA. Pour les non-titulaires, l'admission est prononcée par l'administration ou l'établissement public employeur.

Le fonctionnaire ou l'agent public est admis au bénéfice du congé de fin d'activité le premier jour du mois suivant la date à laquelle il remplit les conditions requises. Des dispositions spécifiques s'appliquent aux personnels enseignants, d'éducation et d'orientation pour tenir compte de la contrainte du calendrier scolaire.

Le fonctionnaire admis au bénéfice d'un congé de fin d'activité ne peut revenir sur le choix qu'il a fait  la décision accordant le bénéfice du congé est doncirrévocable.

Le refus du CFA, par exemple pour des nécessités de service, doit êtremotivé et peut être soumis par l'intéressé à l'organisme paritaire compétent.

Le départ en congé donne droit pour l'intéressé à un revenu de remplacement et à une certaine couverture sociale. Il est aussi tenu à certaines obligations quant à l'exercice d'une autre activité et doit cesser tout mandat électif auprès de son ancien employeur.

Le fonctionnaire cessant son activité perçoit un revenu de remplacement égal à 75 % du traitement brut afférent à l'emploi, grade, classe, échelon ou chevron (6) effectivement détenus depuis 6 mois au moins à la date de départ en congé. Les primes ou indemnités ne sont pas prises en compte.

L'agent non titulaire perçoit 70 % du salaire brut, calculé sur la moyenne des salaires perçus au cours des 6 derniers mois précédant le départ en congé de fin d'activité. Il évolue, le cas échéant, dans les mêmes conditions que le salaire de l'intéressé en application de son contrat. Il est réduit au prorata de la durée du service lorsque les intéressés occupent un emploi à temps non complet (dans la FPT). Par exception, dans les trois fonctions publiques, pour les agents autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel, bénéficiaires d'un congé de grave maladie ou placés en cessation progressive d'activité, le revenu de remplacement est calculé par rapport à un salaire brut à temps plein.

Ce revenu ne peut être inférieur à unminimum fixé par décret à 4 695, 56 F. Ce minimum évolue dans les mêmes proportions que la valeur du point d'indice de la fonction publique. Il est réduit au prorata de la durée des services pour les fonctionnaires à temps non complet de la FPT ou les agents non titulaires à temps partiel des trois fonctions publiques.

L'intéressé, fonctionnaire ou agent public, n'acquiert aucun droit à avancement durant le congé de fin d'activité.

Le revenu de remplacement donne lieu à la perception d'une cotisation d'assurance maladie (3, 75 % pour les fonctionnaires, 4, 5 % pour les agents non titulaires, taux en vigueur depuis la loi de financement de la sécurité sociale (7) ), de la CSG (au taux de 3, 4 %) et de la CRDS  (au taux de 0, 5 %).

Le service du revenu de remplacement est assuré mensuellement, dans la FPE, par l'administration ou l'établissement qui a accordé le congé de fin d'activité. Dans la FPT et dans la FPH, cette obligation est remplie par la collectivité ou l'établissement qui employait l'agent au moment de son départ en CFA.

L'agent concerné reste assujetti, durant le congé de fin d'activité, à son régime de sécurité sociale pour l'ensemble des risques autres que le risque vieillesse.

Le congé de fin d'activité n'est pris en compte ni dans la constitution du droit à pension, ni dans la liquidation de la pension des fonctionnaires.

Pour les agents non titulaires, le CFA n'ouvre aucun droit au titre du régime général d'assurance vieillesse de sécurité sociale. Ces agents continuent cependant d'acquérir des droits au titre du régime Ircantec (Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques) ou de celui des autres régimes obligatoires de retraite complémentaire auxquels ils sont assujettis. A cet effet, ils cotisent sur la base du revenu de remplacement aux taux afférents, au moment du paiement, aux tranches du barème, qui étaient applicables à leur rémunération d'activité, réduites de 30 % (8). L'Etat ou l'établissement qui verse le revenu de remplacement cotise pour la part patronale dans les mêmes conditions. Les agents ne peuvent obtenir des points gratuits des institutions de retraite au titre de ce congé.

Un état au moins semestriel de la mise en œuvre du congé de fin d'activité sera effectué auprès de chaque comité technique paritaire local et ministériel de la FPE. Dans la FPT, il est présenté à chaque comité technique paritaire pour les collectivités et établissements relevant de ses compétences. Dans la FPH, cet état est soumis au comité technique d'établissement ou au comité technique paritaire de chaque établissement.

En cas de décès de l'agent parti en congé de fin d'activité, le paiement du revenu de remplacement est poursuivi jusqu'à la fin du mois civil au cours duquel il est décédé. S'il était fonctionnaire, le capital-décès est calculé sur la base du traitement brut de l'indice correspondant à l'emploi, grade, classe et échelon effectivement détenus par l'intéressé à la date d'admission à ce congé. S'il était agent non titulaire, le capital-décès est liquidé dans les conditions de droit commun (soit 90 fois le salaire journalier de base déterminé d'après les derniers salaires, selon les articles L. 361-1 et R.361-1 du code de la sécurité sociale).

Les fonctionnaires et agents bénéficiant du CFA ne peuvent exercer aucune activité lucrative pendant le congé. Cette interdiction ne s'applique pas à la production d'œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques, aux activités d'enseignement rémunérées sous forme de vacations ainsi qu'à la participation à des jurys de concours, dans des limites fixées par décret.

En cas de violation de cette interdiction, le revenu de remplacement est suspendu. Les sommes indûment versées peuvent être récupérées. Pour les agents non titulaires, cette période de perception irrégulière du revenu de remplacement n'ouvre pas droit à validation au titre des régimes de retraite complémentaire.

Dès son admission au congé de fin d'activité, l'agent concerné cesse d'être électeur et éligible aux organismes consultatifs prévus par les statuts de la fonction publique (comités techniques d'établissement ou comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, dans la FPH). S'il était déjà élu, il ne peut plus y siéger.

Le fonctionnaire ou l'agent public est mis à la retraite au plus tard à la fin du mois au cours duquel soit il réunit les conditions requises pour obtenir une pension à jouissance immédiate (agent classé en service actif à raison de la pénibilité des fonctions exercées), soit il atteint l'âge de 60 ans.

L'agent non titulaire voit son contrat cesser de plein droit au plus tard à la fin du mois au cours duquel il atteint l'âge de la retraite. A la fin du mois, il cesse de percevoir son revenu de remplacement. Au terme du congé de fin d'activité, il ne peut ni obtenir l'attribution d'indemnités de fin de carrière ou de licenciement, ni reprendre une activité rémunérée pour le compte de l'Etat ou d'une autre personne morale de droit public.

Seuls sont prévus par la loi, le principe d'embauche de nouveaux fonctionnaires en contrepartie du départ d'agents en congé de fin d'activité et la création d'un fonds de compensation permettant de rembourser aux collectivités locales ou hospitalières le revenu de remplacement qu'elles versent aux agents partis en CFA.

« Tout emploi libéré par l'attribution d'un congé de fin d'activité donne lieu à recrutement » avec ou sans concours dans les conditions habituelles fixées par le statut de la fonction publique concernée, impose la loi. Aucun recrutement poste par poste n'est cependant obligatoire. L'accord paritaire du 16 juillet 1996 précisant seulement que ces remplacements doivent intervenir « sur la base d'équivalents temps plein correspondant au nombre d'emplois budgétaires dégagés ».

Dans la FPT et la FPH, les collectivités qui assurent le versement du revenu de remplacement aux agents partis en CFA n'en sont remboursées que si elles procèdent au recrutement d'un nouveau fonctionnaire par un fonds de compensation, créé pour l'occasion. Aucun remboursement n'est donc dû par le fonds de compensation si le bénéficiaire du CFA ne remplit pas les conditions d'admission à ce congé ou si l'attribution du CFA n'a pas donné lieu à recrutement dans les conditions prévues par la loi (voir ci-dessus).
A noter : dans la FPE, l'Etat assure directement cette fonction sans passer par le fonds de compensation.

Le remboursement est effectif à compter de la date du départ du bénéficiaire du congé de fin d'activité si le recrutement est effectué dans un délai de 6 mois à compter du départ en CFA, ou à compter de ce recrutement s'il est réalisé postérieurement à ce délai de 6 mois. Les modalités du remboursement ont été fixées par le décret n° 96-1232 du 27 décembre 1996.

Pour assurer le financement du revenu de remplacement, un « fonds de compensation du congé de fin d'activité » est créé. Géré par la Caisse des dépôts et consignations, il est alimenté par un prélèvement sur les réserves du régime de l'allocation temporaire d'invalidité ouvert aux agents des collectivités territoriales ou des établissements hospitaliers.

Ses modalités de fonctionnement sont fixées par une convention établie entre les ministères intéressés et la Caisse des dépôts et consignations. Un rapport d'activité et un rapport financier seront présentés aux conseils supérieurs des fonctions publiques territoriale et hospitalière (CSFPT et CSFPH).

Le fonds de compensation sera dissous au plus tard le 31 décembre 2000, le reliquat éventuel retournant alors au même régime d'allocation temporaire d'invalidité.