La loi relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville (Première partie)

Rendu public le 18 janvier 1996, le pacte de relance pour la ville - un temps dénommé « programme national d'intégration urbaine »   (1)  - contenait 68 mesures que le gouvernement estimait nécessaires pour résoudre le retard de développement de certains quartiers urbains. Adoptée au conseil des ministres le 22 mai 1996, votée définitivement par le Parlement fin octobre, la loi du 14 novembre 1996 met en œuvre certaines dispositions du pacte.

Elle vise essentiellement à déterminer la nouvelle géographie de la politique de la ville (création de zones franches, redéfinition des zones de redynamisation urbaine et des zones urbaines sensibles), à mettre en place les exonérations sociales et fiscales nécessaires à la relance de l'activité économique, à favoriser l'aménagement urbain, à recréer les conditions d'une plus grande mixité sociale de l'habitat et à renforcer la vie associative.

Parmi les autres mesures annoncées dans le pacte de relance pour la ville, notamment celles tenant à l'éducation, à la justice, à la sécurité ou au fonctionnement des services publics, certaines ont déjà fait l'objet de textes officiels (lois ou décrets) ou administratifs (circulaires, etc.), d'autres sont attendues prochainement.

Mais l'application de la plupart de ces mesures dépendra étroitement de l'enveloppe financière qui leur sera allouée. Il faudra donc attendre le vote de la loi de finances pour 1997 pour évaluer les conséquences réelles de cette loi sur l'environnement urbain. Notons que d'ores et déjà, d'après le projet de budget, la politique de la ville bénéficierait en 1997 d'un budget de 10, 8 milliards de francs (13, 4 milliards de francs en incluant le coût des dépenses fiscales et des compensations d'exonérations de cotisations sociales), en hausse de 9, 7 % par rapport à 1996. Cette évolution entraînerait néanmoins certaines économies, notamment sur le soutien aux associations de quartier (- 7, 2 %) ou sur les contrats d'actions de prévention de la délinquance situés hors géographie prioritaire, notamment les opérations de lutte contre la toxicomanie (- 7, 3 %). Cette loi nécessitera également une quinzaine de décrets d'application qui, pour la plupart, devraient être publiés prochainement afin que ses dispositions soient mises en œuvre au 1^er  janvier 1997.

A noter : dans un souci de clarté, nous utiliserons le terme de « pacte » pour définir le projet présenté en janvier, et le terme de « loi » pour la loi du 14 novembre.

Dans ce numéro :

• La géographie de la politique de la ville
- Définition de la politique de la ville - Cadre d'action

• Les mesures pour favoriser la relance de l'activité
- Exonérations de cotisations sociales
- Exonérations fiscales
A paraître :

• Les dispositions relatives à l'habitat et à l'aménagement urbain

• Les dispositions relatives à la vie associative

• Les autres mesures du pacte de relance pour la ville

Reprenant l'article 1^er de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (2), la loi définit la politique de la ville et du développement social urbain comme une politique partenariale « conduite par l'Etat et les collectivités territoriales dans le respect de la libre administration de celles-ci, selon les principes de la décentralisation et dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire ».

Outre les objectifs de diversité de l'habitat et de mixité sociale définis par la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (3), « elle a pour but de lutter contre les phénomènes d'exclusion dans l'espace urbain et defavoriser l'insertion professionnelle, sociale et culturelle des populations habitant dans des grands ensembles ou des quartiers d'habitat dégradé ». Cette disposition donne ainsi valeur législative à l'une des priorités mentionnées dans le décret du 28 octobre 1988 portant création du Conseil national et du comité interministériel des villes et du développement social urbain.

Afin de répondre à ces objectifs, des dispositions dérogatoires de droit commun sont mises en œuvre, dans des conditions prévues par la loi, en vue de compenser les handicaps économiques ou sociaux de trois catégories de zones, que la loi redéfinit ou définit : les zones urbaines sensibles, les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines.

La géographie de la politique de la ville s'articule désormais autour de trois types de zones qui « s'intègrent » les unes dans les autres : zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine, zones franches urbaines (4).

La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire avait déjà qualifié de zones urbaines sensibles  (ZUS) les quartiers prioritaires de la politique de la ville, en renvoyant pour leur définition à la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991. Sur cette base, un décret du 5 février 1993 (5) avait déterminé 546 quartiers.

Pour caractériser ces zones, la loi supprime la référence au critère de dotation de solidarité urbaine et actualise cette définition : « Les zones urbaines sensibles sont caractérisées par la présence degrands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. Elles comprennent les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines. Dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte, ces zones sont délimitées en tenant compte des caractéristiques particulières de l'habitat local. »

Au lieu de 546 actuellement, cette nouvelle définition permettra d'établir une liste d'environ700 quartiers en métropole et 31 en outre-mer. La liste devrait faire l'objet d'un décret. A noter que la liste des ZUS, récemment établie pour les emplois de ville (6), sera revue dans le décret à paraître.

Parmi les ZUS qui seront fixées par décret, certaines seront qualifiées de zones de redynamisation urbaine  (ZRU) lorsqu'elles sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique. Cet indice sera établi, dans des conditions fixées par décret, en tenant compte de plusieurs critères : nombre d'habitants du quartier, taux de chômage, proportion de jeunes de moins de 25 ans, proportion de personnes sorties du système scolaire sans diplôme, potentiel fiscal de la commune. Le nombre de ZRU, actuellement de 470, serait donc ramené à 350.

Dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Mayotte, la même évaluation sera effectuée mais à partir de seulement trois critères : taux de chômage, proportion de jeunes de moins de 25 ans, proportion de personnes sorties du système scolaire sans diplôme.

Au sein des ZRU, les quartiers les plus touchés par l'exclusion urbaine ont été sélectionnés comme zones franches. La liste de ces quartiers figure en annexe du projet de loi (voir encadré). Mais leur délimitation précise sera opérée par décret en Conseil d'Etat, « en tenant compte des éléments de nature à faciliter l'implantation d'entreprises ou le développement d'activités économiques ». L'objectif, indiqué dans le projet de loi, est de permettre à la zone franche de pouvoir s'étendre dans certaines limites vers des espaces fonciers libres limitrophes.

A noter  : ce dispositif, comme tout dispositif d'aide publique d'Etat, a reçu l'aval de la Commission des Communautés européennes le 27 mars 1996 (7).

• MÉTROPOLE -Amiens   (80)  : Quartier Nord -Belfort  (90)  : Les Résidences -Bondy   (93)  : Quartier Nord -Bourges   (18)  : Bourges Nord  (Chancellerie, Gibjoncs, Turly et Barbottes)  - Calais   (62)  :Beau Marais - Cenon, Floirac, Lormont, Bordeaux   (33)  : Hauts de Garonne, Bastide -Champigny-sur-Marne, Chennevières-sur-Marne   (94)  : Le Bois l'Abbé, Les Mordacs -Charleville-Mézières   (08)  : Ronde Couture - Chenôve   (21)  : Le Mail -Clichy-sous-Bois, Montfermeil   (93)  : Grands ensembles du Haut et du Bas Clichy et de Montfermeil -Creil, Montataire   (60)  : Plateau Rouher -Dreux, Saint-Gemme-Moronval  (28)  : Plateau Est  (Chamards, Croix Tiénac, Lièvre d'Or, Le Moulec, Haricot, Feilleuses)  - Garges-les-Gonesse, Sarcelles   (95)  : Dame Blanche Nord et Ouest, La Muette, Lochères - Grigny, Viry-Châtillon   (91)  : La Grande Borne -La Seyne-sur-Mer  (83)  : ZUP de Berthe - Le Havre   (76)  : Mont Gaillard, La Forêt (Bois de Bléville), Mare Rouge - Le Mans   (72)  :Les Sablons - Les Mureaux (78)  : Cinq quartiers (ZAC du Roplat)  - Lille, Loos-les-Lille   (59)  : Lille Sud, Faubourg de Béthune, Moulins -Mantes-la-Jolie   (78)  : Le Val Fourré -Marseille   (13)  : Nord Littoral (Plan d'Aou, La Bricarde, La Castellane), Le Vallon, Mourepiane -Meaux   (77)  : Beauval, La Pierre Collinet -Metz   (57)  : Borny (Hauts de Blémont)  -Montereau, Fault-sur-Yonne   (77)  : ZUP de Surville - Montpellier   (34)  : La Paillade - Mulhouse   (68)  : Les Côteaux - Nice, Saint-André  (06)  : L'Ariane -Nîmes   (30)  : ZUP Pissevin, Valdegour -Octeville, Cherbourg   (50)  : Les Provinces - Perpignan   (66)  : Le Vernet - Reims   (51)  : Croix Rouge -Roubaix, Tourcoing   (59)  : La Bourgogne, Alma, Cul-de-Four, Fosse aux Chênes, Epidème, Roubaix centre, Epeule, Sainte-Elisabeth -Saint-Dizier   (52)  : Le Vert Bois, Le Grand Lachat - Saint-Etienne   (42)  :Montreynaud - Saint-Quentin   (02)  : Le Vermandois - Strasbourg   (67)  : Neuhof (Cités)  - Valence   (26)  :Valence-le-Haut (Fontbarlette, Le Plan)  -Vaulx-en-Velin   (69)  : ex-ZUP, Grappinière, Petit Pont.

• DOM  - Pointe-à-Pitre, Les Abymes  (Guadeloupe)  : Boissard, Mortenol, Les Lauriers, Sortie Sud-Est - Basse-Terre (Guadeloupe)  : Rivière des Pères, Centre ville - Saint-Laurent-du-Maroni   (Guyane)  :Charbonnière, Centre bourg - Cayenne (Guyane)  : Village chinois, Quartiers Sud -Fort-de-France (Martinique)  : Dillon -Saint-Denis (La Réunion)  : Chaudron, Moufia, CERF.

Dans chaque zone franche urbaine, un comité d'orientation et de surveillance est créé pour évaluerles conditions de mise en œuvre de ces mesures dérogatoires. Il établit chaque année un bilan retraçant l'évolution des activités économiques. Il peut présenter aux pouvoirs publics toute proposition destinée à renforcer l'efficacité des dispositions législatives et réglementaires.

Présidé par le préfet, il est composé, dans des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d'Etat, des élus intéressés (députés, sénateurs, maires, présidents des conseils général et régional), du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'aménagement et de développement pour la zone, et de divers représentants (services de l'Etat, chambres consulaires).

Il peut faire appel, en tant que de besoin, aux services déconcentrés de l'Etat compétents territorialement.

Le pacte de relance pour la ville prévoit plusieurs mesures pour favoriser l'emploi, soit directement par le biais des emplois de ville (8), soit indirectement par le biais d'allégements fiscaux ou d'exonérations de cotisations sociales pour les entreprises. Ainsi dans les zones franches urbaines, les entreprises de 50 salariés au plus - déjà implantées ou qui s'y implanteront - bénéficieront, en principe à partir du 1^er janvier 1997, de diverses exonérations fiscales (impôt sur les sociétés, taxe professionnelle, taxe foncière sur les propriétés bâties) et de cotisations patronales de sécurité sociale (dans la limite de 150 % du SMIC) durant 5 années.

Une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale sera applicable aux entreprises de petite taille, sous réserve qu'elles répondent à certaines conditions. Elle permettra de diminuer des trois quarts, environ, le taux des cotisations patronales.

L'entreprise doit remplir quatre conditions :

• avoir au moins un établissement établi en zone franche urbaine 

• avoir un effectif global, tous établissements confondus, qu'il soit employé en zone franche ou non, ne dépassant pas 50 salariés à la date de la délimitation de la zone franche. Cet effectif est évalué comme pour les élections des délégués du personnel (9). La plupart des personnes en contrat aidé ne sont pas décomptées 

• exercer une activité lui permettant de bénéficier de l'exonération d'impôt sur les sociétés ou sur le revenu applicable dans les zones franches , c'est-à-dire une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale  

• être à jour de ses obligations à l'égard des organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) ou avoir souscrit un engagement d'apurement progressif des dettes.
A noter  : les structures ayant pour objet l'insertion par l'économique (entreprises d'insertion, associations intermédiaires, associations gérant des régies de quartier) sont, selon le gouvernement, « éligibles de plein droit [à cette exonération] sous réserve que leur activité soit lucrative et assujettie à ce titre à l'impôt sur les bénéfices » (10). Une circulaire ministérielle « très précise et très claire sera [d'ailleurs] adressée aux préfets afin qu'ils facilitent » les démarches de ces organismes (11). En revanche, lesassociations sans but lucratif n'exerçant pas d'activité économique ne pourront bénéficier de ces exonérations, selon le ministère de l'Aménagement du territoire.

Sont visés :

• les salariés des entreprises existantes exerçant une activité dans un secteur professionnel limité : santé et action sociale (code NAF 85), activités associatives (code 91), activités récréatives, culturelles et sportives (code 92), services personnels (code 93), assainissement, voirie et gestion des déchets (code 90), construction (code 45), commerce et réparation automobile (code 50), commerce de détail et réparation d'articles domestiques (code 52), hôtels et restaurants (code 55), transport de voyageurs par taxis (code 602E)  

• les salariés des entreprises existantes exerçant une activité dans un secteur qui n'est pas lié essentiellement au commerce extérieur (part du chiffre d'affaires lié à l'exportation inférieure à 15 %)  

• les salariés d'établissements situés dans une zone franche urbaine d'outre-mer 

• les salariés nouvellement embauchés par une entreprise pour accroître l'effectif employé dans la zone franche urbaine 

• les salariés des entreprises qui s'implantent ou se créent dans une zone franche urbaine (entreprises nouvelles) ou y créent un établissement postérieurement à la date de la délimitation des zones franches, quelle que soit l'activité exercée.

Les emplois transférés par une entreprise dans une zone franche urbaine postérieurement à la date de sa délimitation ne peuvent ouvrir droit à l'exonération dès lors qu'elle a déjà bénéficié d'une exonération au cours des 5 dernières années, soit au titre des zones de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine, soit au titre de la prime d'aménagement du territoire.

Dans tous les cas, l'exonération ne s'applique qu'aux salariés :

• pour lesquels l'employeur est tenu de cotiser au régime d'assurance chômage ;

• employés en contrat à durée indéterminée ou contrat à durée déterminée d'au moins 12 mois.
A noter  : les personnes exerçant une activité indépendante (art. 14) sont également exonérées du versement de leurs cotisations sociales au titre de l'assurance maladie et maternité pour une durée maximale de 5 ans à compter de la délimitation de la zone franche urbaine ou à compter du début de la première activité non salariée dans la zone franche urbaine s'il intervient dans les 5 années suivant cette délimitation.

L'employeur est exonéré des cotisations patronales au titre des assurances sociales (maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse, veuvage), des allocations familiales, des accidents du travail, du Fonds national d'aide au logement (FNAL) ainsi que du versement de transport, sous deux limites :

• dans la limite maximale de 150 % du SMIC horaire par salarié, soit 56, 86 F par heure actuellement 

• dans la limite de 50 salariés exonérés, les salariés employés à temps partiel étant pris en compte au prorata de la durée du travail prévue à leur contrat.
Restent dues, les cotisations chômage et au régime complémentaire des retraites, la taxe d'apprentissage ainsi que l'ensemble des cotisations salariales.

Cette exonération est valable durant 5 ans à compter, suivant le cas :

• de la délimitation de la zone franche urbaine (établissements existants)  

• de l'implantation ou de la création dans la zone franche urbaine de l'entreprise ou d'un établissement (établissements nouveaux)  

• de la date d'effet du contrat de travail pour les nouveaux embauchés.

Clause d'emploi des habitants du quartier (art. 13)

L'exonération est subordonnée à uneclause d'emploi des habitants des quartiers concernés. Ainsi, lorsque l'employeur a déjà procédé depuis la délimitation de la zone franche urbaine à l'embauche de deux salariés ouvrant droit à exonération, le maintien du bénéfice de l'exonération est conditionné, lors de toute nouvelle embauche, à ce que l'entreprise dispose d'une certaine proportion de salariés habitant dans la zone franche urbaine concernée à la date d'effet de l'embauche :

• soit le nombre de salariésembauchés depuis la délimitation de la zone franche urbaine, résidant dans cette zone et employés dans les conditions pour bénéficier de l'exonération (CDI ou CDD de 12 mois), est égal à au moins un cinquième du total des salariés embauchés dans les mêmes conditions au cours de la même période ;

• soit le nombre de salariés remplissant les conditions pour bénéficier de l'exonération (CDI ou CDD de 12 mois) est égal à au moins un cinquième du total des salariés employés dans les mêmes conditions.

Le maire peut fournir à l'employeur, à sa demande, des éléments d'information relatifs à la qualité de résident dans la zone, nécessaires à la détermination de cette proportion.

En cas de non-respect de cette proportion, constatée à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la date d'effet de l'embauche, l'exonération est suspendue jusqu'à la date d'effet des embauches nécessaires pour respecter cette obligation.

L'exonération dans les zones franches urbaines ne peut être cumulée pour un même salarié avec une aide de l'Etat à l'emploi, une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales de sécurité sociale ou l'application de taux spécifiques, d'assiettes ou montants forfaitaires de cotisations.

Les établissements situés dans une zone franche urbaine d'outre-mer et bénéficiant déjà d'exonérations spécifiques aux départements d'outre-mer en vertu de la loi Perben du 25 juillet 1994 (12) peuvent opter, durant un délai de 3 mois, pour le bénéfice de l'aide spécifique aux zones franches urbaines.

Institués par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative à l'emploi, au travail et à la formation professionnelle (12) sur le modèle des groupements d'employeurs créés en 1985, les groupements locaux d'employeurs ont pour objet de rassembler des personnes physiques ou morales ayant un établissement implanté dans un ou plusieurs départements limitrophes à l'intérieur d'une zone éligible à la prime d'aménagement du territoire, afin de mettre à la disposition de leurs membres des salariés qui leur sont liés par un contrat de travail.
Dans le but de favoriser le maintien et le développement de l'emploi, la loi ouvre la possibilité de constituer des groupements locaux d'employeurs dans les zones urbaines sensibles. D'ailleurs, l'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale instituée par l'article 15 de la loi dans les zones de redynamisation urbaine est applicable aux groupements d'employeurs .

L'exonération de cotisations sociales patronales applicable dans les ZRU et ZRR (13), en vertu de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, est recentrée sur les embauches effectuées par toutes les entreprises exerçant une activité artisanale, industrielle, commerciale au sens de l'imposition sur les bénéfices industriels et commerciaux, si l'entreprise garde un effectif de 50 salariés au plus.

Cette exonération concerne les cotisations patronales au titre des assurances sociales (maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse, veuvage). Elle est valable durant 12 mois à compter de la date d'effet du contrat de travail. Elle est limitée à 150 % du SMIC horaire par heure rémunérée. Elle ne peut être cumulée par salarié avec une autre aide de l'Etat à l'emploi ou une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales de sécurité sociale, ou l'application de taux spécifiques d'assiettes ou de montants forfaitaires de cotisations.

Pour en bénéficier, l'employeur ne doit pas avoir procédé à un licenciement dans les 12 mois précédant l'embauche et celle-ci doit être déclarée auprès de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle dans les 30 jours de la date d'effet du contrat de travail.

A noter : d'un point de vue formel, cette disposition est désormais codifiée dans le code du travail (art. L. 322-13), et l'exonération de cotisations pour les 2^e, 3^e et 4^eembauches dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé prévue aux articles 6-3 et 6-4 de la loi du 13 janvier 1989 est supprimée. Les associations qui n'exercent pas d'activité économique (non soumises à l'impôt sur les bénéfices) ne pourraient donc plus bénéficier de ces exonérations.

Dans les ZRU, les établissements nouveaux -création, extension ou changement d'exploitant - de moins de 150 salariés bénéficiaient déjà, depuis la loi du 4 février 1995, sauf décision contraire du conseil municipal, d'une exonération de la taxe professionnelle dans la limite maximale de 5 ans et d'un plafond de base nette revalorisé annuellement (1, 108 million de francs en 1996).

Cette mesure est reprise pour les établissements nouveaux à compter du 1^er janvier 1997 et étendue aux établissements déjà existants de moins de 150 salariés, dans la limite maximale d'1/2 plafond de base (soit 554 000 F en 1997).

Dans les zones franches urbaines, pour les établissements de 50 salariés maximum, la limite d'exonération est augmentée à 3 millions de francs et ce, quelle que soit la date de création de l'établissement. Celui-ci doit soit dépendre d'une entreprise qui exerce une activité dans un secteur professionnel limité ou dont l'activité est principalement effectuée en France (part du chiffre d'affaires lié à l'exportation inférieure à 15 %), soit être établi dans un département d'outre-mer. Sont exclus les établissements qui ont déjà bénéficié d'une précédente exonération de taxe professionnelle ou d'une prime d'aménagement du territoire.

Dans les zones franches urbaines, les personnes exerçant ou créant une activité avant le 31 décembre 2001 sont exonérées, durant 60 mois, d'impôt sur les sociétés ou sur le revenu dans la limite annuelle de 400 000 F par établissement. Cette exonération est réservée aux personnes exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale et aux professions libérales, quel que soit leur système d'imposition (forfait, réel simplifié ou réel normal).

Dans les zones franches urbaines, sauf décision contraire du conseil municipal, les immeubles affectés à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties, durant 5 années, sous les mêmes conditions d'effectif (50 salariés au plus) et d'activité que pour l'exonération de taxe professionnelle (voir ci-dessus).

Certaines exonérations déjà existantes dans les ZRU, comme l'exonération dégressive d'impôt pour les entreprises nouvelles (art. 44 sexies du code général des impôts)   (14), sont applicables à compter du 1^er janvier 1997 uniquement dans les ZRU telles que redéfinies par la loi.

La Commission européenne a souhaité que le gouvernement français lui adresse « un rapport annuel d'application des mesures d'aide en faveur des zones franches » qui devra indiquer la liste des zones de redynamisation urbaine ainsi que, pour les zones frontières, la liste des entreprises existantes ayant bénéficié d'une aide ainsi que leur secteur d'activité.
Estimant que l'incidence du pacte de relance pour la ville doit être périodiquement évaluée par les pouvoirs publics, les parlementaires ont décidé que le gouvernement déposera chaque année, sur le bureau de chacune des assemblées, un rapport sur l'application de la loi relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville et notamment sur les effets de la création de zones franches urbaines.