La loi relative à l'adoption

Par nature controversée, la question du secret des origines est, de l'avis des experts, difficile à cerner et à interpréter dans la mesure où le droit positif inscrit dans deux codes différents - le code civil et le code de la famille et de l'aide sociale  (CFAS)  - est particulièrement complexe et fait l'objet d'une jurisprudence importante et très évolutive de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). Une complexité qui s'accroît avec l'intervention des conventions internationales, ratifiées ou en instance de l'être, et dont les dispositions s'imposeront au-delà de la loi nationale.

C'est pour l'essentiel la loi du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, modifiée par la loi du 11 juillet 1979, qui organise l'accès aux documents administratifs. S'appliquant aux documents détenus par les services de l'aide sociale à l'enfance   (ASE), elle permet, en théorie, à toute personne qui le demande d'avoir communication par les administrations des documents à caractère nominatif la concernant, « sans que des motifs tirés du secret de la vie privée ou du secret médical puissent lui être opposés ».

En pratique, l'administration peut refuser la communication de ces documents lorsque la mère, lors de l'accouchement, a demandé que le secret de son admission et de son identité soit préservé, ou lorsque les parents qui remettent leur enfant à l'ASE ont réclamé le secret de son état civil.

Afin de préserver la liberté des parents, tout en tenant compte de la difficulté, pour certains adoptés, à faire face au vide absolu d'informations concernant leurs origines, la loi du 5 juillet 1996 encadre plus strictement la demande de secret lors du recueil d'un enfant et facilite l'accès des pupilles de l'Etat à leurs origines. En outre, elle renforce les droits de la mère qui accouche secrètement.

Le recueil d'un enfant par l'ASE donne lieu à l'établissement d'un procès-verbal dans les quatre premiers cas énumérés à l'article 61 du CFAS (1), soit , rappelons-le, pour les enfants :

 dont la filiation n'est pas établie ou est inconnue, c'est-à-dire les enfants trouvés et les enfants dont la mère a accouché secrètement 

 dont la filiation est établie et connue, qui sont remis expressément pour être admis comme pupilles de l'Etat par leurs parents 

 dont la filiation est établie et connue, qui sont remis expressément pour être admis comme pupilles de l'Etat par leur père ou leur mère 

 dont les père et mère sont morts et pour lesquels une tutelle n'a pas été organisée.

Jusqu'à la loi du 5 juillet, le procès-verbal devait mentionner que les père ou mère ou la personne ayant remis l'enfant avaient été informés :

 des mesures instituées notamment par l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale pour aider les parents à élever eux-mêmes leurs enfants 

 des dispositions du régime de la tutelle des pupilles de l'Etat 

 des délais et conditions dans lesquels l'enfant pourra être repris par ses père ou mère 

 de la possibilité de demander le secret de l'état civil de l'enfant.

C'est cette dernière mention qui est modifiée par la nouvelle loi. Celle-ci limite la demande de secret à l'identité des parents et aux enfants âgés de moins d'un an. La demande doit, en outre, répondre à un certain formalisme.

La loi substitue à la notion de secret de l'état civil de l'enfant celle de secret de l'identité des parents. Le procès-verbal établi lors du recueil de l'enfant par l'aide sociale à l'enfance doit donc désormais mentionner que les père ou mère, ou la personne qui a remis l'enfant, ont été informés de la possibilité de demander le secret de leur identité  (art. 62 modifié du CFAS).

Au-delà de son caractère purement formel -qui vise à harmoniser l'article 62 du CFAS avec l'article 47 du même code et l'article 341-1 du code civil relatifs au secret de l'identité des femmes accouchant secrètement  -, cette modification a des conséquences non négligeables puisque désormais les lieu, date et heure réels de naissance de l'enfant seront conservés.

En vertu de l'article 62 du CFAS, les parents pouvaient, jusqu'ici, se rendre au service de l'aide sociale à l'enfance avec leur enfant, quel que soit son âge, pour réclamer non seulement le secret de leur identité, mais également celle de leur enfant, ainsi que le secret de sa date et de son lieu de naissance.

Cette faculté «  apparaît tout à fait excessive, souligne Lucien Neuwirth, rapporteur au Sénat, dans la mesure où un pré-adolescent, ou un adolescent, ne peut oublier son identité et son passé » ( Avis Sén. nº 298, Neuwirth). Un point de vue partagé tant par Pierre Verdier (2) que par le rapport du groupe de travail sur « l'accès des pupilles et anciens pupilles de l'Etat, adoptés ou non, à leurs origines », dit « groupe Pascal »   (3).

Pour Pierre Verdier, en effet, l'article 62 du CFAS, « qui donne aux parents des pouvoirs exorbitants puisque, par simple déclaration administrative, ils peuvent annuler toute filiation, ne fixe pas de limite d'âge. Il se limite donc implicitement à la durée de l'exercice de l'autorité parentale, c'est-à-dire jusqu'à la majorité de l'enfant. Ceci entraîne le fait que des parents peuvent modifier unilatéralement l'état civil d'un enfant de 7 ans, de 15 ans ou même jusqu'à la veille de sa majorité ».

Quant au groupe Pascal, il s'interrogeait : « Peut-on imaginer [...] que des parents puissent remettre un enfant, en réclamant le secret de son état civil, sans limitation d'âge. Un enfant de 6 ans, davantage encore un enfant de 10 ans ou un adolescent de 14 ans qui ont connu leurs parents d'origine, portent leur nom, savent où ils sont nés et où ils ont vécu, ne peuvent manifestement pas se faire appliquer un secret de l'état civil sans traumatisme grave et sans éprouver une atteinte profonde à leur personnalité, à leur identité, à leur devenir. »

Pour toutes ces raisons, la loi du 5 juillet limite la possibilité de demander le secret aux parents d'enfants âgés de moins d'un an  (art. 62 modifié du CFAS). A contrario, la loi supprime donc le secret pour les enfants de plus d'un an. « Tout recueil au-delà d'un an par l'ASE s'accompagne désormais pour l'enfant de l'identité de ses parents dès lors que des liens de filiation sont établis » (Rap. Sén. nº 295, Dejoie).

La loi prend soin d'exclure de cette disposition les orphelins de père et de mère pour lesquels la tutelle n'est pas organisée et qui ont été recueillis par l'ASE depuis plus de 2 mois, «  dans la mesure où, pour ces enfants, on ne peut évidemment pas informer leur père et mère des dispositions leur permettant d'élever eux-mêmes leurs enfants et des délais durant lesquels ils peuvent reprendre ceux-ci » (Avis Sén. nº 298, Neuwirth).

Lorsqu'il y a demande de secret, celle-ci doit être formulée expressément et mentionnée au procès-verbal   (art. 62 modifié du CFAS).

En revanche, le législateur n'a pas retenu l'obligation inscrite dans la proposition de loi d'origine de signer la demande, estimant que cette mesure pouvait apparaître contradictoire avec l'idée même de conservation du secret (Avis Sén. nº 298, Neuwirth).

A l'origine, la proposition de loi du professeur Mattei prévoyait l'obligation d'informer la mère de la possibilité de donner des « renseignements non identifiants » recueillis uniquement avec son accord et dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat.

Les parlementaires ont souhaité inciter et organiser le recueil de ces renseignements qui, à la demande des sénateurs, ont été requalifiés de « renseignements ne portant pas atteinte au secret », termes jugés «  plus clairs et grammaticalement plus exacts » (Avis Sén. nº 298, Neuwirth).

Comme nous l'avons indiqué, la loi prévoit désormais que les père et mère ou la personne qui a remis l'enfant doivent être informés de la possibilité de demander le secret de leur identité. En outre, ils sont informés de la possibilité de donner des renseignements ne portant pas atteinte à ce secret. Ces renseignements sont recueillis dans des conditions qui seront précisées par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés  (CNIL)   (art. 62 modifié du CFAS).

Dans son rapport, le professeur Mattei dressait une liste indicative des « renseignements non identifiants » susceptibles d'être recueillis lors d'un accouchement sous X. A titre d'exemple, citons les renseignements :

   relatifs à l'enfant  :date et lieu de naissance 

  concernant les parents biologiques  : âge, taille, poids, couleur des yeux et des cheveux, nationalité, pays ou région d'origine, religion, profession ou niveau d'études, goûts ou talents, statut marital, présence d'autres enfants 

  d'ordre médical  : date et suivi de la grossesse, pathologie durant la grossesse, terme de l'accouchement, poids à la naissance, examen de l'enfant à la naissance, temps de séjour en maternité, maladies, génétiquement transmissibles ou autres, connues dans la famille de celle et de celui qui ont donné la vie...

Les parlementaires n'ont pas souhaité mentionner l'exigence d'une liste de ces renseignements dans le décret en Conseil d'Etat, préférant « faire confiance aux pratiques des différents services de l'aide sociale à l'enfance » (Avis Sén. nº 298, Neuwirth). Des « grilles de renseignements », établies à l'initiative des départements et que le remettant est invité à remplir, existent en effet déjà.

Pour Jean-François Mattei, il importe de bien définir la nature de ces renseignements par référence aux informations nominatives telles que visées par la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique et aux libertés. Aux termes de cette loi, « sont réputées nominatives les informations qui permettent, sous quelque forme que ce soit, directement ou non, l'identification des personnes physiques auxquelles elles s'appliquent ».

Les renseignements ne portant pas atteinte au secret des origines sont conservés sous la responsabilité du président du conseil général qui les tient à la disposition :

 de l'enfant majeur 

 de son représentant légal, s'il est mineur 

 de ses descendants en ligne directe majeurs, s'il est décédé. Toutefois, le mineur capable de discernement peut, après accord de son représentant légal, en obtenir communication avec l'assistance d'une personne habilitée à cet effet par le président du conseil général  (art. 62-1 nouveau du CFAS). Le Sénat a privilégié cette notion plutôt que celle de mineur âgé de plus de 13 ans, introduite par la loi du 8 janvier 1993, qui est retenue pour l'âge à partir duquel l'enfant doit consentir à l'adoption ( voir ASH nº 1987 du 6-09-96). Il a souhaité préciser deux points lors des débats parlementaires. Il a tout d'abord plaidé en faveur d'une formation adaptée pour les assistantes sociales qui accompliront cette tâche au service de l'aide sociale à l'enfance, puis a insisté sur la nécessité pour les parents adoptifs de permettre une telle consultation, «  s'ils ont à cœur de répondre aux inquiétudes et à la curiosité de leur enfant. Un refus de leur part pourrait, en effet, laisser présager des conflits futurs de nature à remettre en cause la réussite même de l'adoption » ( Avis Sén. nº 298, Neuwirth).

Conformément aux dispositions de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, des modalités spécifiques de communication des renseignements à caractère médical sont prévues. Ceux-ci ne peuvent être communiqués à l'enfant majeur, à son représentant légal s'il est mineur, ou à ses descendants en ligne directe majeurs s'il est décédé, que par l'intermédiaire d'un médecin désigné par l'intéressé (art. 62-1 nouveau du CFAS).

Le procureur de la République peut, à l'occasion d'une procédure d'adoption, prendre connaissance des dossiers concernant les enfants recueillis par l'ASE. Le service de l'aide sociale à l'enfance peut, de sa propre initiative ou sur la demande de ce magistrat, lui fournir tous renseignements relatifs aux pupilles, lesquels ne peuvent être révélés à l'occasion d'une procédure quelconque ni mentionnés dans une décision de justice. Ils ne peuvent être communiqués qu'aux magistrats de l'ordre judiciaire. Dans tous les cas où la loi ou des règlements exigent la production de l'acte de naissance, il peut y être suppléé, s'il n'a pas été établi un acte de naissance provisoire et s'il y a lieu d'observer le secret.

Toutefois, sont communiqués aux magistrats de l'ordre judiciaire qui en font la demande à l'occasion d'une procédure pénale (art. 81 modifié du CFAS)  :

  le lieu où est tenu l'état civil d'un pupille de l'Etat, ou d'un ancien pupille, s'il est né avant le 8 juillet 1996, date d'entrée en vigueur de la loi du 5 juillet 

  le lieu où est tenue l'identité du ou des parents ou de la personne qui a remis le pupille ou l'ancien pupille, depuis le 8 juillet 1996.

Ces renseignements, quelle que soit la date de naissance du pupille ou de l'ancien pupille, ne peuvent être révélés au cours de cette procédure ou mentionnés dans la décision à intervenir. Toutes mesures sont, en outre, prises pour qu'ils ne puissent être portés, directement ou indirectement, à la connaissance de l'intéressé ou de toute autre personne non liée, de par ses fonctions, par le secret professionnel.

Le procès-verbal établi lors du recueil de l'enfant doit stipuler que le demandeur a été informé de la possibilité de faire connaître ultérieurement son identité, qui est alors conservée sous la responsabilité du président du conseil général.

Il doit également mentionner que pourront seuls être informés de la levée du secret de cette identité ainsi que de l'identité elle-même, sur leur demande expresse  (art. 62-1 nouveau du CFAS)  :

  le représentant légal de l'enfant. Selon Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale, l'information du représentant légal sur la levée du secret de l'identité des parents biologiques ou de l'un d'eux « peut paraître utile afin que les parents adoptifs en soient prévenus pour se préparer psychologiquement et, surtout, pour préparer psychologiquement l'enfant à cet élément très important de son histoire personnelle. Elle peut, cependant, présenter un risque de perturbation de la vie familiale en rendant les parents adoptants détenteurs d'une information essentielle que certains d'entre eux n'auraient peut-être pas souhaité connaître et qu'ils devront gérer jusqu'à la majorité de l'enfant » (J.O. Sén. (C.R.) nº 63 du 25-06-96)  

   l'enfant majeur  

  ou ses descendants en ligne directe majeurs, s'il est décédé. Cette disposition est conforme à une jurisprudence de la Commission d'accès aux documents administratifs du 4 janvier 1996. La CADA a en effet estimé que les enfants majeurs de pupilles de l'Etat décédés, ainsi que leurs descendants en ligne directe, pouvaient également avoir communication de documents à caractère nominatif.

La loi du 8 janvier 1993 relative à l'état civil, à la famille et aux droits de l'enfant et instituant le juge aux affaires familiales a consacré dans le code civil le droit pour la mère de demander, lors de son accouchement, que le secret de son admission et de son identité soit préservé (5). Un droit qui existait déjà dans l'article 47 du code de la famille et de l'aide sociale. Celui-ci prévoit que « les frais d'hébergement et d'accouchement des femmes qui ont demandé, lors de leur admission en vue d'un accouchement dans un établissement public ou privé conventionné, à ce que le secret de leur identité soit préservé, sont pris en charge par le service de l'ASE du département siège de l'établissement ». Aucune pièce d'identité n'est exigée et il n'est procédé à aucune enquête.

La loi du 5 juillet dernier renforce les droits des femmes accouchant sous X (500 à 700 accouchements par an sur 712 000 naissances en 1993) en leur permettant, d'une part, de choisir les prénoms de leur enfant et, d'autre part, de bénéficier d'un accompagnement psychologique et social.

L'article 57 du code civil, dans sa rédaction issue de la loi de 1993, précisait que lorsque les père et mère de l'enfant n'étaient pas connus, l'officier de l'état civil attribuait à l'enfant plusieurs prénoms dont le dernier lui tenait lieu de patronyme. Or, comme le constatait Jacques Toubon, garde des Sceaux, lors des débats parlementaires, « la lettre de cet article laisse subsister une difficulté dans le cas où la mère de l'enfant choisit d'accoucher anonymement dans la perspective, le plus souvent, d'un abandon ultérieur de l'enfant » ( J.O.A.N. (C.R.) nº 2 [1] du 18-01-96).

En effet, en cas d'accouchement secret, « la mère ne peut pas juridiquement choisir les prénoms de son enfant, alors que, dans la pratique, l'établissement dans lequel elle accouche lui demande quels prénoms elle souhaite pour celui-ci. En outre, en cas de rétractation, la mère qui ne souhaite pas conserver les prénoms choisis par l'officier de l'état civil doit engager une procédure judiciaire pour les modifier » (Rap. Sén. nº 295, Dejoie).

C'est pourquoi, à la demande du gouvernement, l'article 57 est modifié pour consacrer la pratique actuelle. La loi ouvre de plein droit à la femme qui a demandé le secret de son identité, lors de l'accouchement, le droit de faire connaître les prénoms qu'elle souhaite voir attribuer à l'enfant.

Ce n'est qu'à défaut, ou lorsque les parents ne sont pas connus, que l'officier de l'état civil procède lui-même à ce choix. Dans tous les cas, le dernier prénom tient lieu de patronyme à l'enfant.

Les femmes qui ont demandé, lors de leur admission en vue d'un accouchement, à ce que le secret de leur identité soit préservé bénéficient, sur leur demande et avec leur accord, d'un accompagnement psychologique et social de la part du service de l'aide sociale à l'enfance  (art. 47 modifié du CFAS).

Les conseils généraux, dans le cadre de leurs compétences, auront toute latitude pour organiser cet accompagnement que certains pratiquent déjà, a indiqué Lucien Neuwirth ( Avis Sén. nº 298, Neuwirth ).

Les diverses aides accordées aux adoptants (prestations familiales, droits à congé...) sont améliorées. En outre, une aide spécifique aux familles d'accueil des pupilles de l'Etat est instituée lorsqu'elles adoptent ces enfants.

La parité des droits sociaux attachés à la naissance et à l'adoption est « garantie » par la loi du 5 juillet, qui adapte les conditions d'âge posées pour l'ouverture des droits à prestations aux circonstances particulières de l'adoption. Les dispositions du code de la sécurité sociale sont modifiées en conséquence (art. 45 de la loi du 5 juillet 1996).

Toutefois, le principe de parité ne signifie pas, selon la commission des affaires sociales du Sénat, « é galité parfaite pour toutes les prestations et congés. Il en est ainsi en matière de congés d'adoption qui ne peuvent être totalement alignés sur le congé maternité dans la mesure où, dans ce dernier, on inclut un congé prénatal. De plus, ne sont concernés que les prestations et congés dont il est fait mention dans la présente loi » (Avis Sén. nº 298, Neuwirth). Ce principe permet d'ouvrir des prestations et des droits à congé concernant des enfants qui sont déjà âgés, favorisant ainsi leur adoption.

En conséquence, la loi du 5 juillet adapte les dispositions relatives à l'allocation parentale d'éducation à l'adoption d'enfants âgés de plus de 3 ans. Elle harmonise, par ailleurs, les modalités d'octroi de l'allocation d'adoption avec celles applicables depuis le 1^er janvier 1996 à l'allocation pour jeune enfant (6).

Depuis la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille (7), l'allocation parentale d'éducation  (APE) est accordée dès le deuxième enfant aux personnes qui remplissent certaines conditions d'activité antérieure, jusqu'à ce que l'enfant ait atteint l'âge de 3 ans. Les parents adoptifs pouvaient également y prétendre dès lors qu'ils avaient déjà un enfant à charge et que ce dernier, ou l'enfant adopté, avait moins de 3 ans.

La loi relative à l'adoption ouvre droit, pour les enfants arrivés au foyer depuis le 1^er août dernier et âgés de plus de 3 ans, au versement d'une APE.

A noter  : l'allocation parentale d'éducation est versée dans les mêmes conditions dans les DOM en vertu de la loi du 5 juillet 1996 portant diverses dispositions relatives à l'outre-mer.

Pour inciter à l'adoption d'enfants plus âgés, les parents adoptant ou accueillant un enfant en vue de son adoption peuvent désormais obtenir une APE à taux plein lors de l'arrivée d'un enfant adopté âgé de 3 ans à 16 ans (fin de l'obligation scolaire).

La durée minimale pendant laquelle sera versée l'APE sera déterminée par décret. Lors des débats parlementaires, il a été précisé qu'elle devrait être fixée à un an, «  afin de favoriser l'intégration de l'enfant adopté dans sa nouvelle famille et dans son nouveau milieu scolaire » (Rap. Sén. nº 298, Neuwirth).

L'APE versée dans ces conditions n'est pas cumulable avec le complément familial (art. L. 532-1 modifié du code de la sécurité sociale).

Depuis le 1^er août 1996, la prolongation du versement de l'APE est possible en cas de naissances multiples d'au moins 3 enfants. Cette mesure est étendue au cas d'arrivées multiples simultanées de 3 enfants et plus au foyer en vue de leur adoption.

L'âge de chacun des enfants ne doit pas être supérieur à 16 ans. La durée maximale de cette prolongation sera déterminée par décret. Selon le rapporteur au Sénat, cette durée pourrait être de 3 ans (art. L. 532-1-1 modifié du code de la sécurité sociale).

La loi du 5 juillet 1996 étend, aux enfants adoptés nés antérieurement au 1^er  juillet 1994 et arrivés au foyer en vue de leur adoption après cette date , le champ d'application des dispositions relatives à la loi famille du 25 juillet 1994 qui a ouvert le bénéfice de l'APE aux familles ayant 2 enfants à charge (au lieu de 3). Elle assouplit également les conditions d'attribution de l'APE à taux partiel (au lieu du mi-taux) (art. 58 de la loi du 5 juillet 1996) . Ces dispositions ne pouvaient, jusqu'à présent, s'appliquer qu'au titre des enfants nés à compter du 1^er juillet 1994. Aussi :

 la personne qui remplit les conditions pour bénéficier de l'APE et qui assume la charge d'un enfant adopté ou accueilli en vue d'adoption peut prétendre au bénéfice de l'allocation parentale à taux partiel pour cet enfant, même né avant le 1^er juillet 1994, à condition toutefois qu'il soit arrivé au foyer à compter du 1^er juillet 1994 

 les deux membres d'un couple qui remplissent les conditions pour prétendre à l'APE et qui assument la charge d'un enfant adopté ou accueilli en vue d'adoption peuvent prétendre chacun à l'APE à taux partiel, si les deux membres du couple exercent une activité professionnelle à temps partiel, pour cet enfant à condition qu'il soit arrivé au foyer à compter du 1^er juillet 1994.

Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1^er août 1996. Ainsi, les adoptants dont les enfants sont nés avant le 1^er juillet 1994 et arrivés au foyer à compter de cette date peuvent bénéficier de l'APE mais, à partir du 1^er août 1996 seulement  (J.O. Sén. (C.R.) nº 35 du 25-04-96).

A noter  : l'allocation parentale d'éducation n'est pas cumulable avec l'allocation pour jeune enfant servie à compter de la naissance de l'enfant et, désormais, avec l'allocation d'adoption et le complément familial (art. L. 532-3 modifié du code de la sécurité sociale).

L'allocation d'adoption  (ADA), créée par la loi du 25 juillet 1994 et en vigueur depuis le 1^er janvier 1995, est alignée pour partie sur l'allocation pour jeune enfant (APJE), telle que déterminée par l'ordonnance du 24 janvier 1996 (8) qui a mis l'intégralité de l'APJE sous condition de ressources (art. L. 535-2 nouveau du code de la sécurité sociale).

Toutefois, à titre transitoire, les personnes qui auront perçu une première mensualité au moins de l'allocation d'adoption sans condition de ressources avant le 1^er août 1996 pourront opter  :

 soit pour le versement de l'allocation selon les modalités en vigueur avant la publication de la loi (6 mois sans condition de ressources)   (9)  

 soit pour le bénéfice des nouvelles dispositions, si elles leur sont plus favorables. A noter  : le régime de l'allocation d'adoption est modifié, dans les mêmes termes, dans les DOM.

L'allocation d'adoption est versée mensuellement pendant une durée déterminée à compter de l'arrivée au foyer de chaque enfant remplissant les conditions fixées pour son attribution, lorsque les ressources du ménage ou de la personne adoptant l'enfant ne dépassent pas le plafond de ressources applicable à l'allocation pour jeune enfant.

Le montant de l'allocation d'adoption est, depuis le 1^er  août, égal à celui de l'allocation pour jeune enfant, soit 955 F par mois, contre 624 F par mois précédemment.

Cumul autorisé

L'ADA ne se cumule avec une allocation de même nature que pendant une durée déterminée (qui sera fixée par décret), sauf en cas d'adoptions simultanées. En ce cas, le cumul est autorisé dans la limite des allocations d'adoption dues pour ces enfants.

L'ADA est cumulable pendant une durée déterminée avec l'APJE et avec les allocations familiales et leur majoration pour âge servies pour un seul enfant à charge. Selon la CNAF, le cumul pourrait être autorisé entre l'arrivée au foyer et les 3 ans de l'enfant.

Non-cumul

L'allocation d'adoption n'est pas cumulable avec :

 le complément familial 

 l'allocation de soutien familial 

  l'allocation parentale d'éducation.

Le congé parental d'éducation ou la période d'activité à temps partiel est étendu aux personnes adoptant un enfant de plus de 3 ans et de moins de 16 ans. La loi institue, par ailleurs, un congé non rémunéré destiné aux personnes qui se rendent à l'étranger en vue d'y adopter un enfant.

Des autorisations d'absence spécifiques sont également prévues en faveur des membres des commissions consultatives d'agrément.

Jusqu'à présent, seule l'adoption d'enfants de moins de 3 ans permettait aux salariés de bénéficier d'un congé parental d'éducation ou d'une période d'activité à temps partiel, pour une durée maximale de 3 ans à compter de l'arrivée au foyer de l'enfant, éventuellement prolongée d'une année en cas de maladie, d'accident ou de handicap grave de l'enfant. Un congé non rémunéré, sauf dispositions conventionnelles plus favorables (13).

Le congé parental d'éducation ou la période d'activité à temps partiel est désormais ouvert en cas d'adoption d'un enfant dont l'âge est compris entre 3 ans et 16 ans au plus. La durée du congé ou de la période de travail à temps partiel est alors d'au maximum une année à compter de l'arrivée au foyer de l'enfant (art. L. 122-8-1 modifié du code du travail).

Tout salarié titulaire de l'agrément prévu par le code de la famille et de l'aide sociale a désormais le droit de bénéficier d'un congé lorsqu'il se rend dans les DOM, dans les TOM ou à l'étranger en vue d'adopter un ou plusieurs enfants (art. L. 122-8-10 nouveau du code du travail). Ce congé n'est pas rémunéré.

Le droit au congé est ouvert pour une durée maximale de 6 semaines par agrément.

Le salarié doit informer son employeur, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, au moins 2 semaines à l'avance :

 du point de départ de son absence 

 de la durée envisagée de son congé.

Le salarié a le droit de reprendre son activité initiale dans le cas où il interrompt son congé avant la date prévue.

Ces mesures ne font pas obstacle à celles prévues par des dispositions légales, réglementaires ou conventionnelles plus favorables.

Un décret fixera les modalités d'application de cet article et le régime des sanctions applicables à l'employeur qui aura méconnu ce droit.

A l'instar du droit à congé dans le secteur privé, la loi du 5 juillet pose le principe d'une mise en disponibilité de droit pour les fonctionnaires des trois fonctions publiques (Etat, territoriale et hospitalière) titulaires de l'agrément à l'adoption, afin d'effectuer un déplacement en vue de l'adoption d'un ou de plusieurs enfants.

Les modalités de cette mise en disponibilité seront déterminées par voie réglementaire (art. 59 de la loi du 5 juillet 1996).

Selon l'avant-projet de décret qui devrait appliquer cette disposition à la fonction publique de l'Etat et compléter, à cet effet, le décret du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions, cette mise en disponibilité serait prononcée pour une durée minimale d'un mois et ne pourrait excéder 6 semaines, soit la durée maximale fixée pour le secteur privé. Elle ne pourrait excéder au total 30 semaines sur l'ensemble de la carrière du fonctionnaire, ni être accordée plus de deux fois au titre d'une même période de 12 mois (Avis Sén. nº 298, Neuwirth).

Toute personne membre de la commission d'agrément a droit à des autorisations d'absence pour participer aux réunions de cette instance (art. 63-2 nouveau du CFAS).

Des autorisations d'absence existent déjà pour les membres du conseil de familles des pupilles de l'Etat, elles sont désormais ouvertes aux salariés membres des commissions d'agrément.

Si la personne est salariée, ces autorisations d'absence, limitées à 40 heures par an, ne peuvent être refusées par l'employeur que s'il estime, après avis conforme du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel, que l'absence pourrait avoir des conséquences préjudiciables à la production et à la marche de l'entreprise. Le refus de l'employeur doit être motivé. En cas de différend, l'inspecteur du travail peut être saisi par l'une des parties et pris pour arbitre (art. 63-2 nouveau du CFAS).

Les dépenses supportées par l'employeur pour maintenir la rémunération de la personne absente seront remboursées :

 par l'Union nationale des associations familiales (UNAF) ou l'union départementale concernée, si le salarié assure la représentation d'une association familiale 

 par l'association départementale d'entraide entre pupilles et anciens pupilles de l'Etat, si le salarié assure sa représentation.

Le régime des autorisations d'absence applicable dans la fonction publique territoriale et hospitalière est aménagé afin de permettre aux membres des commissions d'agrément de pouvoir s'absenter pour mener à bien cette tâche. La loi du 26 janvier 1984 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et la loi du 9 janvier 1986 portant diverses dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière sont donc modifiées en conséquence (art. 60 de la loi du 5 juillet 1996).

S'agissant de la fonction publique d'Etat, les modalités d'exercice de ce droit seront fixées par voie réglementaire. « Le régime d'autorisations d'absence des fonctionnaires de l'Etat étant régi par circulaire, il conviendrait donc de s'assurer, lors du contrôle de l'application de la loi, préconise le sénateur Lucien Neuwirth, que la circulaire sera bien modifiée afin de permettre aux membres des commissions d'agrément de pouvoir s'absenter »   (Avis Sén. nº 298, Neuwirth).

Les assistantes maternelles ont la possibilité d'adopter l'enfant confié par l'aide sociale à l'enfance sans avoir besoin d'être agréées « lorsque les liens affectifs qui se sont établis entre eux le justifient ».

Jusqu'à présent certains départements versaient, aux familles d'accueil des pupilles de l'Etat, une rémunération (de l'ordre de 3 000 F par mois), une indemnité d'entretien destinée à couvrir les frais exposés pour l'enfant (de l'ordre de 2 500 F à 3 000 F par mois), ainsi que, généralement, une allocation d'habillement ainsi que de l'argent de poche à l'enfant confié. Une fois l'enfant adopté, ces aides cessaient. Toutefois, pour permettre aux familles d'accueil de s'adapter à cette nouvelle situation, certains départements leur versaient des aides financières (prêt sans intérêt, allocation dégressive en fonction de la rémunération perçue auparavant, maintien de l'indemnité d'entretien jusqu'au jugement d'adoption, parfois suivi du versement d'un capital...) variant en fonction des ressources de la famille. D'autres départements considéraient que les familles d'accueil ne devaient pas être traitées différemment des autres familles adoptantes et ne prévoyaient aucune aide spécifique.

Afin de compenser la perte financière qui résulterait de l'adoption d'un enfant confié par l'ASE, une nouvelle prestation, à la charge des conseils généraux, est créée  (art. 63-3 nouveau du CFAS). La loi inscrit dans le code de la famille et de l'aide sociale le principe de l'attribution d'une aide financière, sous condition de ressources, aux familles d'accueil adoptant un enfant dont la garde leur avait été confiée par le service de l'ASE. Aucun décret n'est cependant prévu pour la mise en œuvre de cette disposition. Toute liberté est donc laissée aux départements quant aux modalités de cette aide et aux seuils de ressources (Rap. A.N. nº  2449, Mattei).

Quelques dispositions, étrangères à l'adoption, modifient sur certains points le droit de la famille et concernent la reconnaissance d'un enfant naturel et le retrait de l'autorité parentale  d'autres, éparses, portent sur l'adoption.

La loi fait obligation à l'officier de l'état civil du lieu de naissance d'un enfant naturel, lorsqu'il porte mention de la reconnaissance de cet enfant en marge de son acte de naissance, d'en aviser l'autre parent par lettre recommandée avec demande d'avis de réception   (art. 57-1 nouveau du code civil).

Si ce parent ne peut être avisé, l'officier de l'état civil devra en informer le procureur de la République qui fera procéder aux « diligences utiles », autrement dit qui recherchera ce parent pour l'aviser de cette seconde reconnaissance. L'acte de naissance comportera la mention que l'auteur de la reconnaissance a été informé du caractère divisible du lien de filiation naturelle, et donc de la possibilité pour l'autre parent de reconnaître individuellement l'enfant.

Rappelant qu'un enfant sur trois est né en dehors des liens du mariage, Jean-Pierre Philibert  (député UDF de la Loire), coauteur avec Charles Ehrmann  (député UDF des Alpes-Maritimes) de cet amendement, a précisé que ce dernier « tentait d'apporter une solution au problème soulevé par la reconnaissance tardive d'un enfant par son second parent alors que les parents n'ont plus aucun contact. L'information de l'auteur de la première reconnaissance permettra d'éviter, par exemple, qu'un adolescent se découvre fortuitement un père à l'occasion d'une demande d'extrait d'acte de naissance » (Rap. A.N. nº 2794, Mattei).

L'article 339 du code civil ouvre à toutes les personnes qui y ont intérêt, y compris à l'auteur de la reconnaissance de l'enfant naturel, le droit de contester celle-ci. Le droit à contestation est également ouvert au ministère public, si les indices tirés des actes eux-mêmes rendent invraisemblable la filiation déclarée.

A l'initiative du gouvernement, l'article 339 est complété pour ouvrir le droit au ministère public de contester la reconnaissance lorsque celle-ci est effectuée en fraude des règles régissant l'adoption. Le garde des Sceaux, Jacques Toubon, a indiqué que cette disposition était destinée à permettre la sanction des détournements de la procédure d'adoption par des candidats à l'adoption « dont le dossier ne semble pas aboutir », et qui reconnaissent un enfant confié à l'ASE puis demandent qu'il leur soit immédiatement remis en leur qualité de parents titulaires de l'autorité parentale. Alertés par les services d'aide sociale à l'enfance sur le caractère frauduleux d'une telle reconnaissance, les parquets ont ainsi la possibilité de diligenter immédiatement une action en contestation de la reconnaissance et de saisir au besoin, dans l'attente de la décision, le juge des enfants si la démarche de reprise de l'enfant par les parents qui ont fait une déclaration détournée est de nature à compromettre sa sécurité (Rap. Sén. nº 295, Dejoie).

L'article 227-6 du code pénal réprime le fait, pour une personne qui transfère son domicile dans un autre lieu alors que ses enfants résident habituellement chez elle, de ne pas notifier son changement de domicile, dans un délai d'un mois à compter de ce changement, aux personnes qui peuvent exercer un droit de visite ou d'hébergement, en vertu d'un jugement ou d'une convention judiciairement homologuée.

Cette disposition, qui ne jouait jusqu'ici que pour les enfants légitimes, est étendue aux enfants naturels. Rappelons que la peine encourue est fixée à 6 mois d'emprisonnement et à 50 000 F d'amende.

La loi substitue, dans le code civil, la notion de retrait total des droits d'autorité parentale à celle de déchéance, le retrait de ces droits pouvant n'être que partiel. Cette modification, « purement sémantique, a pour objet, selon Jean-François Mattei, d'insister sur l'aspect positif d'une telle décision, qui est d'abord une mesure de protection de l'enfant avant d'être une mesure de dépréciation des parents  en outre, l'enfant n'a pas à porter la culpabilité incluse dans les termes d'une décision sanctionnant ses parents » (Rap. A.N. nº 2449, Mattei).

En conséquence, plusieurs articles de la loi modifient les articles 373,378 à 381 du code civil uniquement pour substituer au terme de déchéance l'expression de « retrait total des droits d'autorité parentale ». A noter, la nouvelle rédaction de l'article 378-1 du code civil qui énumère les cas où la déchéance peut être prononcée en dehors de toute condamnation pénale. Ainsi, peuvent se voir retirer totalement l'autorité parentale les père et mère qui, soit par de mauvais traitements, soit par une consommation habituelle et excessive de boissons alcooliques ou un usage de stupéfiants, soit par une inconduite notoire ou des comportements délictueux, soit par un défaut de soins ou un manque de direction, mettent manifestement en danger la sécurité, la santé ou la moralité de l'enfant. Peuvent pareillement se voir retirer totalement l'autorité parentale, quand une mesure d'assistance éducative avait été prise à l'égard de l'enfant, les père et mère qui, pendant plus de 2 ans, se sont volontairement abstenus d'exercer les droits et de remplir les devoirs qui ont été mis à leur charge. L'action en retrait total de l'autorité parentale est portée devant le tribunal de grande instance par le ministère public, un membre de la famille ou le tuteur de l'enfant.

Le décret du 23 août 1985 prévoit un certain nombre de dispositions en faveur des candidats à l'adoption qui sont désormais inscrites dans la loi.

Ainsi, les personnes qui demandent l'agrément peuvent être accompagnées de la personne de leur choix, représentant ou non une association, dans leurs démarches auprès de l'ASE.

Elles peuvent également demander que tout ou partie des investigations effectuées pour l'instruction du dossier soient accomplies une seconde fois et par d'autres personnes que celles auxquelles elles avaient été confiées initialement. Elles sont informées du déroulement de l'instruction et peuvent prendre connaissance de tout document figurant dans leur dossier.

En application de la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale, qui devrait être prochainement ratifiée par la France, une autorité centrale pour l'adoption est instituée auprès du Premier ministre.

Composée de représentants de l'Etat et des conseils généraux, elle sera chargée d'orienter et de coordonner l'action des administrations et des autorités compétentes en matière d'adoption internationale, dans des conditions qui seront définies par décret.

Afin de ne pas alourdir les procédures, l'autorité centrale devrait continuer à s'appuyer sur les structures existantes. L'actuelle mission à l'adoption internationale devrait ainsi subsister, sous la dénomination de délégation à l'adoption internationale et « avec des moyens renforcés », a indiqué Jean-François Mattei lors des débats parlementaires (J.O.A.N. (C.R.) nº 1 du 17 janvier 1996). Des moyens supplémentaires qui devraient être inscrits dans le projet de loi de finances pour 1997.

Le gouvernement présentera tous les 3 ans au Parlement un rapport relatif à l'adoption indiquant notamment, par année et par département, le nombre d'agréments demandés, accordés, refusés ou retirés, le nombre de pupilles de l'Etat et le nombre d'adoptions et de placements en vue d'adoption les concernant.

V.B. - E.C.