Le séjour des ressortissants communautaires en France

Les ressortissants de la Communauté européenne  (CE) et ceux de l'Espace économique européen  (EEE), ainsi que les membres de leur famille même lorsqu'ils sont ressortissants d'un Etat tiers ne sont pas soumis au régime général d'entrée et de séjour des étrangers en France.

Le régime qui leur est applicable est directement tiré du droit communautaire. Il a été transposé en droit français le 28 avril 1981 s'agissant des ressortissants qui exercent une activité économique, puis le 11 mars 1994 concernant ceux qui n'exercent aucune activité économique, à savoir les pensionnés, les retraités et les étudiants.

Les dispositions relatives à la libre circulation s'appliquent :

• aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède)  

• aux ressortissants des Etats de l'Espace économique européen que sont l'Islande et la Norvège (le Liechtenstein au plus tard le 1^er janvier 1998).

Les modalités de délivrance du titre de séjour sont soumises à des dispositions communes à l'ensemble des ressortissants de la CE et de l'EEE. Un « tronc commun » complété par des dispositions spécifiques à chaque catégorie de ressortissants selon sa qualité de salarié, de non-salarié, d'étudiant, de retraité...

A noter : dans les développements qui suivent, nous utiliserons par commodité le terme de ressortissants communautaires pour définir les personnes ayant la nationalité d'un Etat membre de la Communauté européenne ou de l'Espace économique européen.

• L'entrée sur le territoire

• Le séjour

• Le refus d'entrée et de séjour

Rappel : les conditions d'entrée de séjour des étrangers non communautaires ont été traitées dans les numéros 1851 du 29-10-93, page 11 et 1881 du 26-05-94.

Les formalités d'entrée sur le territoire français sont les mêmes pour tous les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ou de l'Espace économique européen, qu'ils soient salariés, non salariés, étudiants...

Les ressortissants communautaires entrent sur le territoire sursimple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité et peuvent y séjourner pendant 3 mois sans autre formalité.

Quant aux membres de leur famille non ressortissants d'un Etat membre de la CE ou de l'EEE, ils entrent sur le territoire sur présentation d'un passeport en cours de validité revêtu, le cas échéant, d'un visa de court séjour. Ainsi, le membre de la famille ressortissant d'un pays non soumis au visa de court séjour peut valablement entrer sur le territoire français sur seule présentation de son passeport, et séjourner sous couvert de ce document pendant les 3 premiers mois de son entrée sur le territoire.

A noter : pendant ces 3 premiers mois, le ressortissant communautaire qui souhaite travailler n'est soumis à aucune autorisation particulière.

Le ressortissant communautaire peut se prévaloir d'undroit au séjour ainsi que les membres de sa famille, quelle que soit leur nationalité, sauf réserve d'ordre public. En effet, la carte de séjour ne fait quematérialiser des droits que les intéressés tirent directement du droit communautaire, rappelle le ministère de l'Intérieur dans sa circulaire du 7 juin 1994, en s'appuyant sur la directive 68/360 du 15 octobre 1968 selon laquelle le droit de séjour reconnu par les Etats membres sur le territoire est « constaté par la délivrance d'un titre de séjour particulier. La délivrance du document spécial de séjour n'a qu'un effet déclaratif et elle ne peut pas [...] être assimilée à une autorisation de séjour impliquant un pouvoir d'appréciation des autorités nationales, telle qu'elle est prévue pour la généralité des étrangers ». En conséquence, les ressortissants communautaires ne peuvent être considérés de la même façon que les étrangers relevant de l'ordonnance du 2 novembre 1945. Les préfets sont donc invités à « limiter les contrôles » et ne peuvent exiger les mêmes documents que ceux requis pour les non-communautaires.

Tous les ressortissants communautaires de plus de 18 ans désireux d'établir en France leurrésidence effective et habituelle doivent détenir une carte de séjour « Communauté européenne » ou « Espace économique européen ».

La carte de séjour, d'un modèle unique, est délivrée à tous les ressortissants communautaires bénéficiaires d'un droit de séjour ainsi qu'à leur famille, quels que soient sa nationalité, le motif du séjour ou encore la durée de ce séjour (dès lors qu'elle est supérieure à 3 mois).

Le ressortissant communautaire doit formuler sa demande de titre de séjour dans un délai de 3 mois, à compter de son entrée en France, auprès de la mairie ou du commissariat de police (du préfet de police, à Paris).

Il doit, au moment de sa demande de première délivrance de titre :

• présenter le document sous le couvert duquel il a pénétré sur le territoire français (carte d'identité ou passeport en cours de validité)  

• présenter un justificatif de domicile dont la preuve peut être apportée par tous moyens (essentiellement quittances)  

• s'acquitter du paiement d'une taxe de séjour d'un montant équivalent à celui demandé pour la délivrance d'une carte nationale d'identité (soit actuellement 150 F).

En outre, les membres de la famille doivent présenter tout document attestant du lien de parenté avec le ressortissant communautaire. Par ailleurs, s'il s'agit d'un ascendant ou d'un descendant à charge d'un ressortissant communautaire établi en France, un document délivré par l'autorité compétente de l'Etat d'origine ou de provenance attestant qu'il est à la charge du travailleur ou qu'il vit sous son toit dans ce pays sera demandé.

Enfin, des justificatifs particuliers sont requis de certaines catégories de ressortissants, notamment des salariés (voir un prochain numéro).

A noter : les ressortissants communautaires sont dispensés de contrôle médical préalablement à leur première demande de carte de séjour. Cette dispense n'interdit « toutefois pas à l'administration de faire procéder à uncontrôle particulier dans le cas où il s'avère que le communautaire présente, lors du dépôt de sa demande de carte de séjour ou au cours de son instruction, un état physique symptomatique de maladies pouvant mettre en danger l'ordre public ou la sécurité publique », indique le ministère de l'Intérieur dans sa circulaire du 7 juin 1994.

La carte de séjour doit être délivrée « rapidement ». En effet, la directive du 15 octobre 1968 (à laquelle les directives du 28 juin 1990 et du 29 octobre 1993 renvoient expressément) prévoit que les « Etats membres prennent les mesures nécessaires pour simplifier au maximum les formalités et les procédures d'obtention des documents ». Aussi, les préfets sont invités à statuer sur les demandes au plus tard dans un délai de 6 mois.

La carte de séjour est valable pour l'ensemble du territoire français, y compris les territoires et départements d'outre-mer.

Sa durée de validité est différente selon les catégories de bénéficiaires (voir un prochain numéro), mais ne peut être affectée :

• ni par des interruptions de séjour inférieures à 6 mois consécutifs 

• ni par l'accomplissement des obligations militaires.

La demande de renouvellement de la carte de séjour doit être présentée dans le courant des2 derniers mois précédant l'expiration de la carte de séjour.

Le refus de renouvellement de la carte de séjour ne peut être pris qu'après avis de la commission de séjour des étrangers (voir encadré).

La délivrance d'un titre de séjour ne peut être refusée à un ressortissant communautaire que pour un motif d'ordre public, de sécurité ou de santé publique.

La décision de refus de délivrance du titre de séjour ne peut être prise qu'après avis de la commission de séjour. Les motifs de cette décision sont portés à la connaissance de l'intéressé.

Le motif d'ordre public permet de refuser la délivrance d'un premier titre de séjour ou encore son renouvellement. Le contenu de cette notion, qui ne fait pas l'objet d'une définition stricte, est précisé par la directive du 25 février 1964. Celle-ci prévoit notamment que :

• ce motif ne peut être invoqué à des fins économiques 

• les mesures tenant à l'ordre public doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'intéressé ;

• la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver les mesures de police, la menace pour l'ordre public doit être actuelle.

En droit français, les motifs d'ordre public susceptibles de fonder un refus de séjour sont les mêmes que ceux pris en compte pour un refus opposé à un étranger relevant du régime général, à savoir de l'ordonnance du 2 novembre 1945. L'existence d'une menace pour l'ordre public doit donc être appréciée au regard de l'ensemble « des éléments de fait et de droit caractérisant le comportement personnel de l'étranger en cause ». Il n'est donc ni nécessaire ni suffisant que l'étranger ait fait l'objet de condamnations pénales. « L'existence de celles-ci constitue cependant un élément d'appréciation au même titre que d'autres éléments tels que la nature, l'ancienneté ou la gravité des faits reprochés à la personne ou encore son comportement habituel », indique la circulaire du ministère de l'Intérieur du 8 février 1994 traitant des conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France (1).

• Décret n° 94-211 du 11 mars 1994 (J. O. du 13-03-94).

• Arrêté du 6 avril 1995 (J. O. du 15-04-95).

• Circulaire du 8 février 1994 (B. O. M. I. premier trimestre 1994).

• Circulaire INT du 7 juin 1994 (B. O. M. I. deuxième trimestre 1994).

• Circulaire DPM n° 94-40 du 7 décembre 1994 (B. O. M. A. S. S. V. n° 95/4 du 23-02-95).

• Circulaire INT du 24 juillet 1995 (B. O. M. I. troisième trimestre 1995).

• Circulaire DPM/DM 4/ n° 96/138 du 22 février 1996, non publiée.

La commission de séjour des étrangers doit être consultée avant tout refus de délivrance ou de renouvellement de carte de séjour.

Il existe une commission de séjour des étrangers par département.

Elle est composée :

• du président du tribunal de grande instance (TGI) du chef-lieu du département, ou d'un juge délégué par lui, président ;

• d'un magistrat désigné par l'assemblée générale du TGI du chef-lieu du département ;

• d'un conseiller de tribunal administratif.

Dans les départements de plus de 500 000 habitants, le préfet peut créer, en outre, une commission dans un ou plusieurs arrondissements.

Lorsque le préfet envisage de refuser la délivrance d'un titre de séjour à un étranger, il saisit cette commission.

Le ressortissant communautaire est alors convoqué pour être entendu par cette instance. La convocation, qui doit être remise 15 jours au moins avant la date de la réunion de la commission, précise que l'étranger a le droit d'être assisté d'un conseil ou de toute personne de son choix et d'être entendu avec un interprète.

L'étranger peut demander le bénéfice de l'aide juridictionnelle (1). Cette possibilité est indiquée dans la convocation. L'admission provisoire à l'aide juridictionnelle peut être prononcée par le président de la commission.

L'étranger, s'il ne dispose pas d'un titre de séjour ou si celui-ci est périmé, est mis en possession d'un récépissé valant autorisation provisoire de séjour pendant toute la durée de la procédure, jusqu'à ce que le préfet ait statué après avis de la commission.

Les débats de la commission sont publics. Devant la commission, l'étranger peut faire valoir toutes les raisons qui militent pour l'octroi ou le renouvellement d'un titre de séjour. Un procès-verbal enregistrant les explications de l'étranger est transmis, après avis motivé de la commission, au préfet qui statue. L'avis de la commission est également communiqué à l'intéressé.

A noter : dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon, le refus de délivrance ou de renouvellement d'une carte de séjour est prononcé directement sans consultation d'une commission, souligne l'administration.

Le refus de délivrance d'un premier titre de séjour peut être opposé à la personne atteinte d'une des maladies ou infirmités pouvant mettre en danger l'ordre public ou la sécurité publique. Ces maladies sont limitativement énumérées par le décret du 11 mars. Sont visés :

• la toxicomanie 

• les altérations psycho-mentales grossières 

• les états manifestes de psychose d'agitation, de psychose délirante ou d'hallucination, ou de psychose confusionnelle.

Les ressortissants communautaires doivent quitter le territoire à l'expiration de la durée de validité de leur carte de séjour, à moins qu'ils en obtiennent le renouvellement.

La notification des décisions de refus de délivrance, de refus de renouvellement ou de retrait de la carte de séjour ainsi que la notification d'une décision d'expulsion comportent l'indication du délai imparti pour quitter le territoire. Sauf urgence, ce délai ne peut être inférieur à 15 jours lorsque l'intéressé n'a pas reçu de titre de séjour, et à un mois dans les autres cas.

Le ressortissant communautaire qui se maintient sur le territoire français après un refus de délivrance de carte de séjour ou après le retrait de cette carte fait l'objet des sanctions suivantes.

Les ressortissants communautaires ne peuvent faire l'objet d'une interdiction judiciaire du territoire. Ils peuvent, en revanche, être expulsés ou reconduits à la frontière.

Le décret du 11 mars 1994 ne contient aucune disposition sur l'expulsion. En conséquence, c'est le droit commun qui s'applique.

Ainsi, un ressortissant ne peut faire l'objet d'un arrêté ministériel d'expulsion que si sa présence constitue une menace grave pour l'ordre public. Toutefois, certaines catégories de personnes sont protégées contre l'expulsion (mineur de moins de 18 ans, étranger qui justifie par tous moyens résider en France habituellement depuis qu'il a atteint au plus l'âge de 6 ans...)   (2).

Le ressortissant communautaire en situation irrégulière peut se voir appliquer, selon la circulaire du 7 juin 1994, les dispositions de l'article 22 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, à savoir le prononcé d'un arrêté de reconduite à la frontière en cas de maintien après un refus de délivrance d'une carte de séjour ou après le retrait de cette carte.

Une disposition contestée par le GISTI (3) devant le Conseil d'Etat (qui n'a pas encore rendu sa décision) au motif qu'elle « outrepasse la compétence d'éloignement des Etats membres qui est limitée, en vertu de la directive 64/221, aux seuls motifs d'ordre public ».

Les ressortissants communautaires et les membres de leur famille sans titre de séjour ne peuvent être emprisonnés. Ils peuvent en revanche être punis des peines d'amende de la contravention de la 5^e classe, soit 10 000 F au plus (20 000 F en cas de récidive), dès lors :

• qu'ils ont pénétré en France sans posséder les documents nécessaires (carte d'identité ou passeport en cours de validité)  

• qu'ils ont omis, sans excuse valable, de solliciter dans les délais réglementaires, selon la catégorie à laquelle ils appartiennent, la délivrance ou le renouvellement de la carte de séjour 

• qu'ils séjournent sur le territoire national sans carte de séjour (cas où elle a été refusée ou retirée)

• qu'ils sont porteurs d'un document ou d'un récépissé de demande non valable.

Le ressortissant communautaire peut contester la décision de refus de délivrance ou de renouvellement d'un titre de séjour devant les juridictions de l'ordre administratif.

L'intéressé peut former :

• un recours administratif devant l'autorité qui a pris la décision (recours gracieux) ou devant l'autorité hiérarchiquement compétente (recours hiérarchique) dans les 2 mois à compter de la notification de la décision attaquée 

• un recours contentieux devant le tribunal administratif dans les 2 mois qui suivent le rejet du recours administratif préalable. Le silence gardé pendant plus de 4 mois par l'administration vaut décision de rejet. L'intéressé dispose, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d'un délai de 2 mois à compter du jour de l'expiration de la période de 4 mois. Néanmoins, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de 2 mois, elle fait à nouveau courir le délai du pourvoi 

• un appel devant la cour administrative d'appel, dans un délai de 2 mois à compter de la réception de la notification de la décision du tribunal administratif.

Les principes généraux relatifs à la libre circulation des personnes figurent dans le traité sur l'Union européenne du 7 février 1992 :

• l'article 6 interdit « toute discrimination exercée en raison de la nationalité »  ;

• l'article 7A prévoit que le marché intérieur (institué depuis le 1er janvier 1993) « comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des personnes est assurée »  ;

• l'article 8A prévoit que « tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres ».

Dans le cadre de la libre circulation des acteurs de la vie économique, sont visés les travailleurs salariés (article 48 : libre circulation des travailleurs) et les travailleurs non salariés (article 52 : liberté d'établissement et article 59 : libre prestation de services). La réglementation communautaire les concernant est la suivante :

• règlement n° 1612/68 du 15 octobre 1968 (J. O. C. E. n° L. 257 du 19 octobre 1968) relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la communauté ;

• directive 68/360 du 15 octobre 1968 (J. O. C. E. n° L. 257 du 19 octobre 1968) relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des Etats membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté ;

• règlement n° 1251/70 du 29 juin 1970 (J. O. C. E. n° L. 142 du 30 juin 1970) relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d'un Etat membre après y avoir occupé un emploi ;

• directive 73/148 du 21 mai 1973 (J. O. C. E. n° L. 172 du 28 juin 1973) relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des Etats membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services ;

• directive 75/34 du 17 décembre 1974 (J. O. C. E. n° L.14 du 20 janvier 1975) relative au droit des ressortissants d'un Etat membre de demeurer sur le territoire d'un autre Etat membre après y avoir exercé une activité non salariée.

La réglementation communautaire concernant la libre circulation des personnes qui n'exercent pas d'activité économique est plus récente :

• directive 90/364 du 28 juin 1990 (J. O. C. E. n° L.180 du 13 juillet 1990) relative au droit de séjour (et visant toutes les personnes qui ne relèvent d'aucune autre directive)  ;

• directive 90/365 du 28 juin 1990 (J. O. C. E. n° L.180 du 13 juillet 1990) relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle ;

• directive 93/96 du 29 octobre 1993 (J. O. C. E. n° L.317 du 18 décembre 1993) relative au droit de séjour des étudiants.

Enfin, les notions d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique sont définies par la directive 64/221 du 25 février 1964 pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (J. O. C. E. n° L. 56 du 4 avril 1964).