La loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire

Composite par nature, la loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire du 28 mai rassemble dans trois titres des dispositions relatives à la santé, à la fonction publique et des dispositions diverses.

Le dispositif initial, qui comprenait peu de mesures nouvelles - l'essentiel consistant en des validations législatives ou bien corrigeant des erreurs matérielles ou des « effets pervers » de dispositions votées antérieurement dans des textes similaires -, a été largement amendé par les parlementaires et le gouvernement qui ont introduit des articles additionnels relatifs à l'inscription des chômeurs dans les Assedic, au thermalisme ou encore aux thérapies géniques et cellulaires. A l'origine de débats animés, l'amendement « buvettes », autorisant la vente de certains alcools dans les stades des clubs sportifs non professionnels, n'a finalement pas été retenu.

Enfin, la loi DMOSSS redéfinit les missions et moyens de l'inspection générale des affaires sociales, qui ont fait l'objet d'un développement propre dans le numéro 1976 du 24-05-96.

L'article 44 prévoit « qu'une loi réformant la tarification et harmonisant le statut des établissements qui assurent l'hébergement des personnes âgées sera adoptée au plus tard le 31 décembre 1996 ». Elle visera, dans le respect des dispositions du code de la famille et de l'aide sociale, à clarifier, en fonction de l'état de la personne âgée, la répartition des charges relatives aux soins et à la surveillance médicale, à l'hébergement et, le cas échéant, aux conséquences de la dépendance.

Rappelons que le mode de tarification actuel, caractérisé par la justification d'un forfait soins dont le montant ne dépend pas de l'état de la personne mais du statut juridique de l'établissement et d'un prix d'hébergement, ne permet pas d'isoler le coût individuel de la dépendance que la prestation a précisément pour objectif de compenser.

Présentée comme un préalable « indispensable » à l'attribution de la prestation d'autonomie en institution, cette réforme de la tarification des établissements hébergeant des personnes âgées est étroitement liée à l'institution de cette prestation, reportée au 1^er janvier 1997. Mais le Premier ministre a indiqué lors de la récente conférence sur la famille « qu'il fallait tenir compte de la baisse des recettes avant de fixer un calendrier ». Ce report visait notamment, rappelons-le, à permettre d'ouvrir simultanément le bénéfice de la prestation aux personnes demeurant à leur domicile et à celles hébergées en établissement.

Près de deux ans après sa publication, la loi « protection sociale complémentaire des salariés » du 8 août 1994 (1) fait l'objet de « petites corrections ». Ainsi, lessanctions en cas de non-paiement par l'employeur de sa part de cotisation prévue en cas d'adhésion à une institution de prévoyance obligatoire sontétendues à l'adhésion facultative.

Par ailleurs, la faculté est désormais prévue, pour les opérations collectives à adhésion obligatoire, d'autoriser le représentant légal d'un majeur en tutelle à adhérer, en son nom, à une institution de prévoyance.

La loi du 27 juin 1980 étendant la protection sociale des Français de l'étranger a prévu que les pensionnés d'un régime français de vieillesse, résidant à l'étranger, puissent adhérer au régime volontaire d'assurance maladie-maternité géré par la Caisse des Français de l'étranger (CFE).

Le taux de la cotisation proportionnelle due par les pensionnés pour bénéficier de ces prestations, et précomptée par le ou les organismes débiteurs lors de chaque versement, est fixé par décret et peut être révisé lorsque l'équilibre financier de ce régime volontaire l'exige.

Pour faire face au déficit de la branche maladie-maternité de la CFE depuis 1994, unecotisation forfaitaire minimale, dont les modalités de recouvrement seront fixées par décret, est instaurée pour les nouveaux adhérents. En outre, le taux de cotisation des pensionnés devrait être prochainement porté par décret de 2, 4 % à 3, 5 %.

Le principe d'une cotisation forfaitaire minimale répond au souci des gestionnaires de l'assurance volontaire d'éviter, pour l'avenir, qu'une couverture maladie-maternité puisse être obtenue en contrepartie d'une cotisation proportionnelle très faible. Ce souci est d'autant plus justifié, souligne le rapport parlementaire, « que ladite cotisation ne reflète pas toujours les ressources réelles de l'intéressé, dans la mesure où elle est assise sur les seules retraites françaises et non sur les revenus de source étrangère dont il peut bénéficier » (Rap. A. N. n° 2726, Accoyer).

A noter : la cotisation forfaitaire minimale ne sera pas applicable aux pensionnés adhérents de la CFE à la date d'entrée en vigueur de la loi, de sorte que ceux-ci continueront à payer une cotisation proportionnelle précomptée sur leurs retraites françaises.

Les établissements de santé publics et privés qui comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation à la date de promulgation de la loi portant réforme hospitalière (soit le 2 août 1991) ont été autorisés à poursuivre cette activité à condition d'en faire la déclaration au préfet de région avant le 19 mars 1993 (2). Les critères sur lesquels les préfets devaient se prononcer avaient été fixés par un arrêté du 12 novembre 1992 (3). Plus de 17 000 places ont ainsi été autorisées, selon Claude Huriet, rapporteur au Sénat (Rap. Sén. n° 204, Huriet). Les décisions de refus fondées sur l'inexactitude des faits déclarés ont donné lieu à environ 400 recours pour excès de pouvoir de la part des établissements.

Le Conseil d'Etat, par un avis du 21 décembre 1994, a estimé que le ministre a outrepassé sa compétence en prévoyant par arrêté des dispositions qui s'imposaient aux préfets et qui auraient dû être prises par décret. Afin de répondre à l'argument d'illégalité, un décret a été publié en août 1995 (4).

La loi valide les décisions autorisant les structures de soins alternatives à l'hospitalisation à poursuivre leur activité sur le fondement de l'arrêté du 12 novembre 1992, mais seulement en ce que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'incompétence du ministre. Toutes les décisions qui seraient contestées sur le plan de leur légalité interne ne seront pas validées.

« Considérant qu'il est de jurisprudence constante que des annulations prononcées au seul motif tiré de l'incompétence ne donnent pas lieu à indemnité, les établissements concernés ne seront pas lésés », a indiqué Claude Huriet.

Afin de garantir un meilleur contrôle de l'ensemble des opérations permettant le traitement des toxicomanes par substitution, le Sénat avait souhaité offrir la possibilité aux centres de soins aux toxicomanes de constituer une pharmacie à usage intérieur. Cette proposition, risquant selon le gouvernement « d'imposer à de petites structures associatives les lourdeurs d'une pharmacie à usage interne », a finalement été abandonnée.

S'inspirant de ce qui existe déjà pour les dispensaires antituberculeux, les parlementaires ont choisid'habiliter les centres spécialisés de soins aux toxicomanes à délivrer les produits de substitution correspondant à leurs missions, sous réserve d'un certain nombre de règles sanitaires et de sécurité qui seront fixées par décret.

La loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social a institué dans le code de la santé publique un article relatif à la lutte contre la douleur dans les établissements de soins (5). Celui-ci prévoit notamment que les établissements de santé « doivent mettre en œuvre les moyens propres à prendre en charge la douleur des patients qu'ils accueillent ». Ces moyens doivent être définis par le projet d'établissement.

Cette affirmation « ne doit pas être comprise comme limitant la prise en charge de la douleur aux seuls établissements publics », ont indiqué les parlementaires. Aussi ont-il jugé nécessaire de rappeler que la prise en charge de la douleur incombe à tous les établissements de santé publics ou privés ainsi qu'aux établissements sociaux et médico-sociaux.

En outre, les catégories de personnes auxquelles s'applique plus particulièrement cette obligation sont précisément énumérées. Il s'agitdes mineurs, des majeurs protégés et des personnes âgées.

Depuis la loi « bioéthique » du 29 juillet 1994 relative au respect du corps humain, l'identification d'une personne par ses empreintes génétiques ne peut être recherchée que dans le cadre de mesures d'enquête ou d'instruction diligentées lors d'une procédure judiciaire ou à des fins médicales ou de recherche scientifique (6). Dans le cadre d'une procédure judiciaire civile, cette identification ne peut être recherchée que pour une action ayant pour objet la filiation ou des subsides. Le consentement de l'intéressé doit être préalablement et expressément recueilli. Cette condition n'est pas requise en matière pénale.

Les analyses réalisées dans le cadre de procédures judiciaires ne faisaient jusqu'ici l'objet d'aucun contrôle de qualité, alors qu'il revient à l'Agence du médicament de contrôler la qualité des analyses réalisées par les laboratoires de biologie médicale. C'est donc cette agence qui sera désormais chargée de contrôler la qualité des analyses permettant l'identification d'une personne par ses empreintes génétiques dans le cadre de ces procédures judiciaires, selon des modalités qui seront fixées par décret.

Les pouvoirs de contrôle de l'administration sont étendus en matière d'utilisation à des fins thérapeutiques d'éléments et produits du corps humain, autres que le sang et ses dérivés.

Ainsi, aux termes de la loi, le ministre chargé de la santé se voit confier la responsabilité desuspendre ou d'interdire la transformation, l'importation, l'exportation, la distribution, la cession ou l'utilisation d'un élément ou produit du corps humain, dans l'intérêt de la santé publique. Il peut également en restreindre les utilisations. Ne sont toutefois pas concernés les produits pour lesquels il est d'usage de ne pas appliquer les principes de consentement, d'interdiction de la publicité, de gratuité et d'anonymat du don ou encore de sécurité sanitaire. Il s'agit, rappelons-le, des cheveux, poils, dents et ongles (7).

Cette disposition a pour objet de renforcer la loi du 29 juillet 1994 relative au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain (8), qui reconnaît aux seuls établissements autorisés par le ministre chargé de la santé le pouvoir d'effectuer le prélèvement, la transformation, la conservation, la distribution et la cession des tissus et cellules du corps humain.

La loi confie aux médecins inspecteurs de la santé et autres agents du ministère chargé de la santé, ainsi qu'aux agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), le soin de procéder à la recherche et à la constatation de ces infractions.

Est puni de 2 ans d'emprisonnement et de 200 000 F d'amende le fait de transformer, d'importer, d'exporter, de distribuer, de céder ou d'utiliser des organes, tissus, cellules ou produits du corps humain en violation des décisions prises par le ministre chargé de la santé.

Les conditions dans lesquelles la tutelle d'un majeur protégé peut s'exercer sous le régime de l'administration légale sont assouplies.
Actuellement, s'il y a un conjoint, un ascendant ou un descendant, un frère ou une sœur, apte à gérer les biens, le juge des tutelles peut décider qu'il les gérera en qualité d'administrateur légal.
Or, selon l'auteur de l'amendement, Jean-Luc Préel (UDF, Vendée), « il devient de plus en plus difficile, compte tenu de l'éclatement des familles, de constituer un conseil de famille devant comprendre au moins quatre personnes. Le juge est alors souvent conduit à désigner, comme tuteur, un tiers ou une association financée par la collectivité, alors même qu'il existe un parent éloigné ou un allié qui a gardé des relations affectives réelles avec la personne concernée » (Rap. A. N. n° 2726, Accoyer).
Désormais, le juge pourra désigner comme administrateur légal tout parent ou allié de l'incapable majeur, « de manière à respecter le mode de vie choisi par celui-ci et à éviter des dépenses inutiles ».

Considérant que les textes concernant la prise en charge des cures thermales par l'assurance maladie sont « anciens et succincts » (arrêté du 8 juin 1960, convention nationale du 28 juin 1972), que les procédures réglant le fonctionnement des stations sont « complexes compte tenu de la multitude des intervenants » (commission technique du thermalisme, ministère des Affaires sociales, CNAMTS, DGCCRF...) et que la tarification des activités thermales révèle des disparités considérables d'une station à l'autre, le gouvernement a introduit un amendement visant à donner une base légale aux activités thermales.

Est en premier lieu prévue la conclusion, pour une durée maximum de 5 ans, d'une convention nationale régissant les rapports entre les caisses nationales d'assurance maladie et les établissements thermaux, celle-ci déterminant notamment :

• les obligations respectives des organismes d'assurance maladie et des établissements thermaux 

• les mesures appropriées pour garantir la qualité des soins dispensés aux assurés sociaux 

• les soins thermaux pris en charge et les forfaits de rémunération correspondants 

• les mesures prévues en cas de manquement des établissements aux obligations de la convention, ainsi que la procédure permettant à ces établissements de présenter leurs observations.

La loi prévoit, en outre, une adhésion explicite des établissements thermaux à la convention nationale, les soins dispensés dans les établissements thermaux qui n'ont pas adhéré à la convention ne donnant pas lieu à remboursement par les organismes d'assurance maladie. La CNAMTS peut également décider de placer un établissement thermal hors de la convention, pour violation des engagements prévus par celle-ci.

Chaque année, une annexe à la conventionfixe les tarifs des établissements thermaux, qui doivent les approuver. C'est un arrêté qui, à l'avenir, établira les tarifs des établissements contestant les montants prévus par cette annexe.

La loi prévoit enfin la substitution de l'Etat en cas d'absence de convention ou de désaccord sur les tarifs. Ainsi, à défaut de convention nationale applicable, un arrêté interministériel pris sur proposition de la CNAMTS fixe les tarifs des établissements thermaux. De même à défaut de conclusion, au plus tard le 1^er mars, d'une annexe applicable à tout ou partie des établissements thermaux, un arrêté interministériel, pris sur proposition de la CNAMTS transmise dans les 15 jours qui suivent, détermine au plus tard le 30 mars les tarifs des établissements thermaux.

Cet article devrait permettre, selon Bernard Accoyer, rapporteur à l'Assemblée nationale, « dans le cadre des négociations qui seront ouvertes avec la profession, de procéder par étapes à une réforme tarifaire harmonisant le contenu et les tarifs des forfaits pris en charge par l'assurance maladie » (Rap. A. N. n° 2726, Accoyer).

Une base législative est donnée aux décisions des conseils d'administration de l'Unedic et de l'ANPE, prises respectivement les 27 et 29 mars, de généraliser l'inscription des demandeurs d'emploi dans les Assedic (9).

Si l'ANPE pouvait déjà confier aux organismes chargés du recouvrement des contributions et du versement des allocations de chômage (Assedic...) le soin d'inscrire les demandeurs d'emploi, elle ne pouvait obliger le demandeur d'emploi à s'inscrire à l'Assedic. Le gouvernement a souhaité supprimer désormais l'option que pouvait avoir le demandeur d'emploi et préciser les conditions de cette délégation de compétences.

L'ANPE est ainsi autorisée à conclure des conventions avec les Assedic en vue de leur confier certaines tâches précises :

• accueillir les demandeurs d'emploi et les informer sur leurs droits et obligations 

• recevoir et instruire les demandes d'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi, les demandes de renouvellement d'inscription et les changements de situation 

• notifier aux demandeurs d'emploi les décisions de l'ANPE.

Ces conventions n'entreront toutefois en vigueur qu'après avoir été agréées par arrêté du ministre chargé de l'emploi et publiées au Journal officiel.

L'autorité compétente en matière de gestion des demandeurs d'emploi reste cependant l'ANPE. Ainsi, précise le rapport parlementaire, « les décisions relatives à la liste des demandeurs d'emploi (inscription, radiation) [restent] du ressort de l'Etat, par l'intermédiaire de l'ANPE, [tandis] que les décisions de radiation du revenu de remplacement pour les chômeurs indemnisés relèvent du préfet » (Rap. A. N. n° 2726, Accoyer).

Les maires continuent d'être chargés de recevoir les déclarations des demandeurs d'emploi lorsqu'aucun bureau de l'ANPE, ou dorénavant de l'Assedic, n'existe dans la commune. Ils transmettent ensuite la demande soit à l'Assedic quand une convention en ce sens a été signée avec l'ANPE, soit à l'ANPE à défaut de convention.

Lors d'un licenciement économique, une convention de conversion, financée par l'Unedic, doit être proposée aux salariés. L'accord interprofessionnel sur l'emploi du 20 octobre 1986 précisait que seuls les salariés disposant de 2 années d'ancienneté pouvaient en bénéficier. Or, cette disposition n'ayant été reprise ni dans la loi du 30 décembre 1986 donnant une base légale à cet accord ni dans une loi ultérieure, la Cour de cassation a estimé, le 6 décembre 1995, qu'une convention de conversion devait être proposée à tous les salariés licenciés pour raison économique.

La loi DMOSSS, en indiquant que les partenaires sociaux ont toute latitude pour fixer les conditions des conventions de conversion, réintroduit donc la condition de2 ans d'ancienneté pour pouvoir bénéficier d'une telle mesure.

Afin de faire fonctionner les commissions administratives paritaires (CAP) locales, notamment consultées sur les titularisations, refus de titularisation et licenciements pour insuffisance professionnelle, une disposition analogue à celle introduite en 1989 dans la fonction publique territoriale s'applique désormais dans la fonction publique hospitalière. Peuvent ainsi siéger dans les CAP les agents d'un grade inférieur à celui dont la situation est examinée. Les corps, grades et emplois de la même catégorie seront en fait réunis en groupes et sous-groupes au sein desquels ils sont hiérarchiquement équivalents.

D'autres dispositions plus formelles ont été adoptées. Ainsi, le recrutement de personnes reconnues travailleurs handicapés en tant qu'agents contractuels peut s'effectuer dans toutes les catégories de la fonction publique, y compris la catégorie D. La loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social (10), ayant oublié cette catégorie de personnel, est donc en conséquence rectifiée.

Une base légale est également donnée à la rétroactivité des mesures réglementaires de reclassement des personnels hospitaliers prises en application du protocole Durafour conclu le 9 février 1990 (11).

Les agents non titulaires de l'Etat peuvent bénéficier d'une titularisation dans la catégorie A au titre de l'article 80 de la loi du 11 janvier 1984 sous certaines conditions : être en poste au 14 juin 1983 et avoir 2 années d'ancienneté en équivalent temps complet à la date de la demande de titularisation. La loi DMOSSS précise que ces agents sont classés dans des corps du niveau d'attaché ou d'inspecteur, à l'exclusion des corps de catégorie A supérieure, et devront justifier de la possession de certains titres, dont la liste sera fixée par un décret. Le rapporteur a toutefois indiqué que sera exigée « la possession du niveau de diplôme requis pour se présenter au concours externe » ( Rap. A. N. n° 2584, Accoyer ).