Le traitement des situations de surendettement des particuliers

Une innovation essentielle de la loi du 8 février 1995 : l'organisation de la procédure permettant à la commission, en cas d'échec de l'adoption d'un plan amiable de redressement, de recommander des mesures d'apurement du passif.

La commission qui a déjà, au cours de la phase amiable, recensé toutes les informations utiles concernant la situation personnelle et financière du débiteur, se trouve en effet mieux placée pour poursuivre l'instruction du dossier en l'absence de rapprochement des parties, estime le ministère de la Justice dans sa circulaire du 9 mai 1995.

Par leur nature, les recommandations de la commission constituent des propositions circonstanciées dénuées de toute valeur impérative. Elles ne s'imposent pas aux parties qui ont la faculté de les contester et ne pourront pas, en tout état de cause, donner lieu à exécution forcée tant que le juge ne se sera pas assuré de leur régularité.

La commission, après avoir tenté de concilier les parties, peut recommander des mesures de nature à redresser la situation du surendetté.

Le défaut d'accord entre le débiteur et ses principaux créanciers, quel que soit le moment où il est constaté, fait l'objet d'un procès-verbal signé par le président de séance.

Il est immédiatement notifié :

 au débiteur par lettre recommandée avec accusé de réception 

 aux créanciers par lettre simple.

Ces lettres mentionnent que le débiteur peut, dans un délai de 15 jours suivant la notification survenant à compter de l'entrée en vigueur de la circulaire du ministère de l'Economie du 28 septembre 1995 (soit le 15 décembre), saisir la commission aux fins de voir recommander des mesures d'apurement du passif.

A noter : lorsque la commission interrompt sa mission au cours de la procédure pour une cause autre que l'absence d'accord (découverte après la décision d'un motif d'irrecevabilité, retrait du dossier par le débiteur...), sa décision est portée à la connaissance des parties par lettre recommandée avec accusé de réception.

Lorsque le juge de l'exécution a prononcé la suspension d'une ou de plusieurs procédures civiles d'exécution (voir ASH nº 1954 du 22-12-95), les lettres adressées aux parties mentionnent que la suspension se poursuit :

 soit jusqu'à l'expiration du délai de 15 jours suivant la notification du défaut d'accord 

 soit, si le débiteur demande à la commission de recommander des mesures d'apurement du passif, jusqu'à ce que le juge ait conféré force exécutoire aux recommandations ou qu'il ait statué sur les contestations dont elles peuvent faire l'objet.

Complétant ainsi le dispositif établi pour l'élaboration du plan conventionnel de redressement, ces nouvelles dispositions permettent à la suspension de produire ses effets sans interruption pendant toutes les phases de la procédure et sans qu'il soit besoin d'en solliciter le renouvellement, explique l'administration.

La phase de recommandation n'est pas automatique. Elle ne s'ouvre qu'à l'initiative du débiteur qui doit saisir la commission.

Pour maintenir à la procédure son efficacité, cette nouvelle étape est empreinte d'un formalisme « allégé » car la demande est faite par déclaration signée par le débiteur, remise ou adressée au secrétariat de la commission de surendettement où elle est enregistrée.

La commission doit avertir de sa saisine les créanciers par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

La demande du débiteur interrompt la prescription et les délais pour agir.

Dans le numéro 1953 du 15 décembre 1995 :

L'organisation et le fonctionnement des commissionsLes personnes concernéesL'ouverture de la procédure

Dans le numéro 1954 du 22 décembre 1995 :

Le plan conventionnel de redressement

Dans ce numéro :

Les mesures recommandées par la commission

 Le défaut d'accord entre les parties

 La suspension des procédures d'exécution

 La procédure de recommandation

 L'avis de la commissionLe contrôle du juge

 Les parties ne contestent pas

 Les parties contestent

 L'opposabilité des mesures

L'articulation de l'intervention du Fonds de solidarité pour le logement (FSL) et de la commission de surendettement est fixée par circulaire du 22 janvier 1993 (1), toujours en vigueur. L'article 6 de la loi dite « Besson » du 31 mai 1990 (2) a mis en place le FSL, chargé d'instaurer des mesures d'accompagnement social lié au logement et d'accorder des aides financières (prêts bonifiés, subventions...) pour les personnes qui connaissent de graves difficultés de loyer et de charges locatives. La circulaire indique que la généralisation de l'intervention combinée de ces deux structures doit « permettre de régler au mieux une grande partie des dossiers ». La procédure de renvoi du dossier de surendettement vers le FSL avant retour à la commission doit être réservée aux seuls dossiers qui répondent à deux critères : des dettes essentiellement liées au logement locatif et des ressources qui ne permettent pas d'apurer la situation sans empiéter sur le minimum vital (RMI). Les dossiers qui présentent des impayés de loyer devront être traités en priorité par la commission et le FSL. Une procédure particulière de traitement des dossiers est fixée. En premier lieu, le dépôt du dossier auprès de la commission est complété par une fiche type. La décision sur la recevabilité de la demande est prise sans délai. Le dossier est alors transmis, avec l'accord du surendetté, au FSL qui prend une décision de subvention, d'allocation ou de rejet. Le dossier est retourné à la commission qui poursuit le traitement « résiduel » du dossier. Le FSL notifie sa décision à la commission. Un correspondant « surendettement » est désigné par le préfet auprès de chaque FSL afin de faciliter la coordination entre les deux instances. Il veille également à la rapidité des procédures. Le ministère du Logement, dans une circulaire du 16 janvier 1992 (3), a également rappelé que lorsque le débiteur est allocataire de l'aide personnalisée au logement (APL), la commission doit informer la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL) de la saisine en lui indiquant l'état de la dette. La SDAPL et la CAF doivent travailler en étroite concertation car la décision de la commission de surendettement peut conduire à la diminution, voire à la suppression de l'aide.

La loi confère désormais à la commission, en cas d'échec de la conciliation, les mêmes pouvoirs de recommandation que ceux que le juge était habilité à prescrire dans l'ancien redressement judiciaire civil.

Une liste limitative

La commission peut recommander tout ou partie des mesures suivantes :

 reporter ou rééchelonner le paiement des dettes autres que fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale. Le délai de report ou de rééchelonnement ne peut excéder 5 ans ou la moitié de la durée de remboursement restant à courir des emprunts en cours. En cas de déchéance du terme, le délai de report ou de rééchelonnement peut atteindre la moitié de la durée qui restait à courir avant la déchéance 

 imputer les paiements, d'abord sur le capital 

 prescrire que les sommes correspondant aux échéances reportées ou rééchelonnées porteront intérêt à un taux réduit qui peut être inférieur au taux d'intérêt légal sur décision spéciale et motivée et si la situation du débiteur l'exige. La circulaire du ministère de l'Economie du 28 septembre indique que cette décision ne peut être prise qu'à la majorité des membres de la commission et sa motivation doit être détaillée 

 en cas de vente forcée du logement principal du débiteur, grevé d'une inscription bénéficiant à un établissement de crédit ayant fourni les sommes nécessaires à son acquisition, réduire, par décision spéciale et motivée, le montant de la fraction des prêts immobiliers restant due aux établissements de crédit après la vente, dans des proportions telles que son paiement, assorti d'un rééchelonnement, soit compatible avec les ressources et les charges du débiteur. La même disposition est applicable en cas de vente amiable dont le principe, destiné à éviter une saisie immobilière, et les modalités ont été arrêtés d'un commun accord entre le débiteur et l'établissement de crédit. Le bénéfice de ces dispositions ne peut être invoqué plus d'un an après la vente, à moins que dans ce délai la commission n'ait été saisie.

Les recommandations peuvent désormais se cumuler, notamment le report des remboursements et la réduction du capital restant dû sur les dettes de financement du logement principal du débiteur, indique l'administration.

A noter : ces dispositions ne s'appliquent pas aux dettes d'aliments.

Les moyens dont dispose la commission

Pour établir ses recommandations, la commission prend en compte la connaissance que pouvait avoir chacun des créanciers, lors de la conclusion des différents contrats, de la situation d'endettement du débiteur.

Elle peut également vérifier que le contrat a été consenti avec le sérieux qu'imposent les usages professionnels. Elle se réfère, lorsqu'ils existent, indique la circulaire du 28 septembre 1995, aux codes et usages des professions concernées, parties à la procédure de traitement du surendettement. Si la méconnaissance des codes et usages est démontrée, les sommes dues aux prêteurs ou les taux des intérêts pourront être réduits.

Les commissions sont invitées à utiliser toutes les possibilités prévues par la loi dans le cadre des mesures recommandées, et notamment l'imputation prioritaire des paiements sur le capital, les réductions d'intérêt et la réduction de la fraction des prêts immobiliers restant due.

Comme le juge, la commission peut recommander que ces mesures soient subordonnées :

 à l'accomplissement, par le débiteur, d'actes propres à faciliter ou à garantir le paiement de la dette 

 à l'abstention, par le débiteur, d'actes qui aggraveraient son insolvabilité.

La commission doit formuler son avis dans les 2 mois qui suivent sa saisine, après avoir mis les parties en mesure de faire part de leurs observations.

Cet avis est communiqué aux parties par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Cette lettre mentionne que les parties peuvent contester devant le juge de l'exécution les mesures arrêtées par la commission.

L'avis de la commission doit être formalisé dans un document écrit signé par son président. Dans cet avis, il appartient à la commission d'énoncer avec précision les mesures qu'elle recommande afin de permettre le contrôle du juge.

Doivent également y figurer l'identité de toutes les parties, l'énumération de l'ensemble des mesures recommandées, leur quantum (montant), le taux d'intérêt applicable après d'éventuelles réductions ainsi que le nombre et le montant des mensualités de remboursement.

L'avis de la commission doit en outre être circonstancié, c'est-à-dire, explique l'administration, préciser les éléments de fait tenant, par exemple, à la situation familiale et économique du débiteur, déterminée par ses revenus, ses charges et le montant de son endettement, qui ont conduit au choix des mesures préconisées.

Ainsi, est-il encore noté, si deux mesures exigent une décision spéciale et motivée compte tenu des conséquences financières particulièrement importantes qu'elles impliquent pour les créanciers (réduction du taux d'intérêt et celle du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due), le simple constat du caractère obéré de la situation de ce dernier ne saurait constituer en lui-même un facteur suffisant au regard de l'exigence d'une motivation spéciale. La commission doit tenir compte de la situation du débiteur, la seule limite tient à la compatibilité du paiement de la dette réduite avec les ressources et les charges du débiteur. Pour information, la circulaire du ministère de l'Economie rappelle que la Cour de cassation a jugé que la réduction des taux d'intérêt pouvait aller jusqu'à la suppression totale si la situation du débiteur le commande (Cass. civ. 12 janvier 1994). La même solution a été retenue pour la réduction de la fraction des prêts immobiliers restant due après la vente forcée du logement dont ils avaient financé l'acquisition (Cass. civ. 31 mars 1992).

En conséquence, la commission doit indiquer expressément les raisons pour lesquelles un redressement ne peut être envisagé à défaut d'avoir recours aux deux mesures précitées.

Rappel : les parties peuvent se faire assister devant la commission par toute personne de leur choix.

Les conditions dans lesquelles le juge contrôle les mesures de redressement recommandées par la commission sont le pendant des pouvoirs accordés à la commission qui « prépare » le travail du juge.

Dès lors que la commission recommande des mesures, celles-ci sont soumises au contrôle du juge que les parties les contestent ou non.

Si aucune contestation n'est formulée par les parties sur les mesures recommandées, le juge de l'exécution en vérifie la régularité et leur confère force exécutoire (permettant ainsi de faire procéder à leur exécution forcée, si nécessaire).

La commission doit transmettre au juge ses recommandations dans les 15 jours qui suivent son avis afin qu'il puisse intervenir rapidement.

Elle adresse donc au juge de l'exécution une simple lettre signée de son président.

Le secrétariat-greffe est chargé de la préparation du dossier et de rassembler toutes les pièces nécessaires permettant au juge de se prononcer.

Le contrôle de la régularité juridique opéré par le juge porte tant sur la légalité des mesures que sur la procédure suivie par la commission.

Lors de la vérification de la légalité des mesures, le juge s'assure de la conformité des mesures recommandées à la liste limitative de mesures susceptibles d'être prises par la commission ainsi que la conformité à l'ordre public des actes préconisés ou interdits au débiteur...

En revanche, le juge ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation en opportunité à l'égard des mesures prises par la commission. Aussi, il ne peut ni compléter ni modifier ces mesures. Seule la voie de la contestation permet un tel réexamen, rappelle le ministère de la Justice.

Sur la forme, le juge contrôle la régularité de la procédure de la phase de recommandation. Le juge s'assure que l'information des parties a été effectuée et que le principe du contradictoire a été respecté (notamment en vérifiant que la commission a répondu aux observations éventuelles des parties). Le juge devra également s'assurer que les mesures de redressement nécessitant une motivation spéciale ont fait l'objet d'une telle motivation.

Le juge se prononce sur pièces afin de « garantir une exécution rapide des recommandations de la commission » puisque les parties n'ont pas émis de contestation.

Le juge se prononce par ordonnance, qu'il confère ou non une force exécutoire aux mesures, afin de permettre, le cas échéant, à la Cour de cassation d'exercer son contrôle. Sa décision n'est pas susceptible d'appel.

Sa décision doit être motivée et fondée sur l'absence de contestation recevable dans les délais fixés.

Les recommandations n'ont pas force exécutoire

Si le juge estime qu'une ou plusieurs recommandations sont illégales ou que la procédure est irrégulière, il invite la commission à formuler de nouvelles recommandations conformes au dispositif en vigueur.

La copie de l'ordonnance refusant d'accorder force exécutoire et les pièces seront adressées à la commission par le greffe.

Les parties sont, quant à elles, destinataires de cette décision qui leur est adressée par lettre simple.

Les recommandations acquièrent force exécutoire

Si le juge confère force exécutoire aux recommandations, celles-ci sont annexées à la décision.

Le secrétariat-greffe établit autant de copies exécutoires qu'il y a de parties. Ces copies sont adressées au secrétariat de la commission de surendettement avec les pièces transmises. Ce dernier envoit alors à chacune des parties une copie exécutoire de l'ordonnance par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

L'une des parties peut contester devant le juge de l'exécution les mesures recommandées par la commission. Elle dispose de 15 jours à compter de la notification des mesures d'apurement du passif pour saisir le juge d'un recours.

Le juge est saisi par les parties par simple déclaration remise ou adressée au secrétariat-greffe du juge de l'exécution.

La déclaration indique les nom, prénoms, profession et adresse de l'intéressé qui doit en outre la signer. Les recommandations de la commission sont jointes à cette déclaration.

Le secrétariat-greffe invite la commission à lui transmettre le dossier.

Lors de sa déclaration de politique générale (4), le Premier ministre a fixé des grandes orientations en matière de surendettement des ménages : d'une part, accélérer le traitement des dossiers des familles surendettées et, d'autre part, leur laisser un niveau de ressources suffisant. C'est dans ce cadre que s'inscrit la circulaire du 28 septembre qui dispose que « la lutte contre le surendettement constitue l'un des objectifs du gouvernement qui s'insère dans la politique générale de protection de la famille et de lutte contre l'exclusion ». Aussi, la circulaire comporte-t-elle des instructions afin « d'éviter l'exclusion qui peut résulter du surendettement ». Ces principales recommandations portent sur l'élaboration de plans compatibles avec les possibilités financières de la personne surendettée, surtout les premières années, pour éviter, comme ce fut le cas précédemment, de lui faire supporter des charges trop élevées au regard de ses ressources. Elle rappelle que l'élaboration d'un plan viable évite un nouvel examen en commission. Autres suggestions : utiliser dès la phase amiable tout l'éventail des mesures possibles (remises d'intérêts, de pénalités, abandons de créances...) et préserver le logement du surendetté car la perte du logement est un « facteur déterminant de l'exclusion ». Il doit être tenu compte tout spécialement du montant du loyer ou de la charge d'emprunt afférente au logement du ménage dans les ressources qui doivent être laissées au débiteur.

Au ministère de l'Economie, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a engagé une réflexion avec les différents partenaires concernés (direction du trésor, Banque de France, organisations de consommateurs...) pour que « le surendettement ne soit plus un facteur d'exclusion ». L'accent est porté principalement sur la prévention et le suivi du surendettement. Ainsi, les professionnels ont été sensibilisés sur la nécessité d'améliorer la publicité des crédits permanents ou renouvelables, les conditions d'octroi des crédits et les garanties d'assurance-chômage. Un document permettant une harmonisation des mesures recommandées par les commissions est en cours d'élaboration. Par ailleurs, afin d'aider les surendettés à exécuter leur plan, la formation des travailleurs sociaux et des organisations de consommateurs au traitement du surendettement sera améliorée. Enfin, des propositions seront faites pour résorber le surendettement des ménages les plus démunis.

Les pouvoirs du juge sont quasiment inchangés. Il réexamine le bien-fondé des recommandations en droit et en opportunité.

Avant de statuer, il peut :

 à la demande d'une des parties, ordonner par provision l'exécution d'une ou plusieurs des mesures recommandées par la commission 

 faire publier un appel aux créanciers. Cet appel est publié par le secrétariat-greffe du juge de l'exécution dans les mêmes formes que celles prévues lorsque c'est la commission qui demande une telle mesure (voir ASH nº 1954 du 22-12-95). A défaut d'accord entre les parties, le juge désigne, par une décision insusceptible d'appel, la ou les parties qui supporteront les frais de cet appel ;

 vérifier, même d'office, la validité et le montant des créances et s'assurer que le débiteur se trouve bien dans l'impossibilité manifeste de faire face à l'ensemble de ses dettes non professionnelles 

 obtenir la communication de tout renseignement lui permettant d'apprécier la situation du débiteur et son évolution possible, même en cas de disposition contraire.

Cependant, une nouvelle possibilité lui est offerte. Le juge peut désormais prescrire toute mesure d'instruction qu'il estime utile, étant précisé que les frais s'y rapportant sont mis à la charge de l'Etat.

Enfin, le juge dispose des pouvoirs de la commission en cas d'échec de la procédure de règlement amiable, il peut ainsi reporter ou rééchelonner le paiement de certaines dettes, imputer les paiements d'abord sur le capital, prescrire que les sommes porteront intérêt à taux réduit, réduire le montant de la part des prêts immobiliers restant due.

A la demande de l'une des parties, le juge peut ordonner l'exécution provisoire de tout ou partie des recommandations formulées par la commission.

La demande est effectuée par déclaration signée de son auteur et remise ou adressée au secrétariat-greffe du juge de l'exécution.

Le juge se prononce après avoir recueilli ou demandé les observations des parties.

Cette procédure est « destinée à prévenir les manœuvres dilatoires qui viseraient à compromettre l'économie du plan d'apurement et les chances de redressement », explique l'administration. C'est pourquoi l'exécution provisoire est ordonnée par le juge, dans le respect du principe du contradictoire mais sans que le juge soit tenu de prévoir une audience.

La décision du juge est notifiée aux parties par son secrétariat-greffe par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

L'arrêt de l'exécution provisoire ne peut être effectué que par le président de la cour d'appel statuant en référé si elle risque d'entraîner des conséquences manifestement excessives.

La demande d'arrêt de l'exécution provisoire doit être formée dans les 15 jours suivant la notification de la décision du juge.

Les parties sont convoquées en audience par le secrétariat-greffe du juge de l'exécution. Cette convocation est faite par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Elle leur est adressée 15 jours au moins avant la date fixée pour l'audience de contestation. Les règles applicables en la matière sont celles régissant les procédures civiles d'exécution et sont expressément visées par le décret.

Le jugement statuant sur la contestation est exécutoire de plein droit, à titre provisoire et ne peut donc être suspendu par l'appel ou le pourvoi en cassation.

Il est notifié à chacune des parties par le secrétariat-greffe par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

Il est susceptible d'appel.

Les mesures prescrites par la commission et rendues exécutoires ne sont pas opposables aux créanciers dont l'existence n'aurait pas été signalée par le débiteur et qui n'en auraient pas été avisés par la commission.

Par contre, les créanciers auxquels les mesures recommandées sont opposables ne peuvent exercer des procédures d'exécution à l'encontre des biens du débiteur pendant toute la durée d'exécution des mesures requises par la commission.

Dossier réalisé par Emmanuelle Couprie