Dans son neuvième rapport annuel, remis mercredi 4 juin à Laurence Rossignol, secrétaire d'Etat chargée de la famille, des personnes âgées et de l'autonomie, l'Observatoire national de l'enfance en danger (ONED) publie, en particulier - en plus des données actualisées relatives au nombre de jeunes concernés par une mesure en protection de l'enfance et un état des lieux de la mise en place des observatoires départementaux de la protection de l'enfance (voir encadré) -, une étude inédite sur la "contractualisation", c'est-à-dire la recherche de l'accord des familles dans le cadre de la protection administrative de l'enfance en danger.
Cette enquête - "initiée en écho aux préoccupations des acteurs" du secteur, en lien avec la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, souligne l'ONED dans ce premier chapitre, intitulé "Travailler" l'accord avec les familles : des expériences de mesures contractuelles en protection de l'enfance - vient compléter ses précédents travaux concernant le cadre et les pratiques en AEMO, publiée l'an dernier dans son précédent rapport.
Reconnaître la place des familles
"Donner priorité à la protection administrative sur la protection judiciaire est en lien avec la place désormais reconnue et dévolue aux familles et aux enfants dans le dispositif de protection de l'enfance", rappelle l'ONED en préambule de cette étude, qui s'appuie notamment sur des visites dans 10 dispositifs où ont été menés des entretiens avec des professionnels (assistantes sociales, cadres associatifs, éducateurs, psychologues...) et, dans une moindre mesure, avec des familles, et auxquelles s'ajoutent le point de vue de plusieurs experts, l'exploitation de documents d'archives et l'observation du travail d'inspecteurs de l'aide sociale à l'enfance (ASE).
Le développement de la contractualisation des relations entre les pouvoirs publics et les usagers témoigne aussi "d'une transformation plus large des politiques sociales qui tendent à individualiser les réponses", commente l'ONED. Pourtant, fin 2011, seules 21 % des décisions de prise en charge en protection de l'enfance (hors jeunes majeurs) résultaient d'une décision administrative pour 79 % de décisions judiciaires, mais avec de fortes disparités départementales allant de 6,5 % à 51,7 %.
"Faut-il pour autant en déduire que l'inscription d'un principe de subsidiarité dans le dispositif est un échec ?", s'interroge alors l'Observatoire, qui considère que "la réalité des mesures est probablement plus complexe que ne le donnent à voir les données actuellement disponibles au niveau national". Par exemple, une partie des mesures administratives se caractérisant par une durée courte (de six mois renouvelables), elles peuvent passer inaperçues dans le recueil annuel de données, étant déjà terminées en fin d'année. La synthèse des rapports des juridictions pour mineurs donne aussi à voir, par ailleurs, pour 2011 toujours, "une vision contrastée des fonctionnements locaux".
Des points de blocage à lever
L'objectif de cette étude très détaillée était donc d'identifier les réflexions et pratiques élaborées autour du travail avec les parents, dans ce cadre juridique, en s'intéressant d'abord à la notion de "contrat", alors que ce dispositif ne s'inscrit pas "stricto sensu dans des procédures d'obligations réciproques". Il en ressort que "la protection administrative semble s'être construite 'en creux' de la protection judiciaire", selon l'ONED. Le rapport retrace ensuite les activités de professionnels auprès des familles au cours de mesures intensives d'intervention à domicile, où "l'évaluation des situations familiales apparaît comme un point d'équilibre majeur entre les différentes tensions qui traversent ce champ", avec des niveaux de participation variés des parents. L'étude en vient alors à rendre compte des points de blocage rencontrés et de la manière dont cette résistance parentale peut être "travaillée" par les équipes, tandis que se pose la question de la non-adéquation de ce mode d'intervention à certaines situations ou à certains moments du parcours.
Au final, cette analyse appelle plusieurs recommandations, à commencer, de manière générale, par "soutenir une meilleure application des textes", notamment relatifs à l'accompagnement des personnes dans leurs démarches auprès des services, et en particulier dans leur accès au dossier. Plus spécifiquement, l'ONED préconise aussi de "développer de manière systématique l'instauration du projet pour l'enfant (PPE)", y compris en protection administrative, et, de même, de renforcer la dimension contradictoire de la procédure, en prévoyant par exemple d'instaurer un dispositif de médiation entre la famille et le service de l'ASE, qui "pourrait être saisi en cas de conflit important".
Sur le plan des pratiques d'intervention, l'ONED recommande, entre autres, de "définir plus précisément, au niveau national, un référentiel des besoins de l'enfant", pour faciliter l'évaluation des situations complexes ; par ailleurs, il faudrait "développer la prise en compte du conflit dans les modalités de travail avec les mineurs et la famille", sans le "considérer a priori comme un refus de collaborer et encore moins comme une raison suffisante de 'basculer' dans le judiciaire". En outre, toute décision administrative intervenant en deuxième renouvellement ou à l'issue d'une durée d'intervention en mesure administrative de deux ans devrait être assortie, par principe, "d'une argumentation spécifique", plaide encore l'Observatoire, qui préconise enfin d'élaborer "un document synthétique spécifiant les droits des usagers de l'aide sociale à l'enfance, les modalités de recours, les prestations et aides disponibles, les contacts..."
Neuvième rapport au gouvernement et au Parlement, mai 2014, à télécharger sur le site de l'ONED.
